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非正规就业群体社会保护的国际参照——发展中国家的视角

作者：石家庄赵丽娜律师编辑出处：法律顾问网·涉外www.flguwen.com 时间：2010/10/11 15:35:00

非正规就业群体社会保护的国际参照——发展中国家的视角

    张青

    【内容提要】现代化推进的时空压缩特点，使非正规就业成为发展中国家部分劳动者主要的就业形式之一，如何为非正规就业者提供社会保护，发展中国家进行了有益的探索，通过文献考察，笔者从维权到增权、行业组织化以及培育自组织等几个方面考察了非正规就业者社会保护的国际经验，为中国解决非正规就业人员的社会保护提供某些借鉴和参照。
    【关键词】非正规就业社会保护发展中国家
    [Abstract]The time-space compression of modernization makes irregular employment one of the major forms for some workers in developing countries，where profitable researches have been conducted to protect them.Based on the textual study，the article makes a survey on the international experiences concerning social protection for these workers in terms of fights safeguarding and enlarging，organization and serf-organization，etc. so as to offer some reference for China to handle similar problems.
    [Key words]irregular employment；social protection；developing countries


    一、非正规就业的界定

    非正规就业（informal employment）是指在规模较小、技术落后、资金较少、收入低微，得不到政府相关部门的保护和支持的部门进行的生产和经营活动。之所以称之为非正规就业，是为了与那些有固定的劳资关系，受到政府相关部门的支持和保护并享有一定的福利和保障的部门就业形式相区别。不同的国家对非正规就业的称谓各不相同，在印度把非正规就业称为无组织部门就业，巴西把非正规部门就业的人员称为无劳工证者，南非称其为边缘部门就业，或者称为第二部门就业，在我国则称其为灵活就业。
    随着经济全球化、社会转型和劳动力就业结构的影响，不论是在发达国家、转型国家，还是欠发达国家，非正规就业都成为正规就业的重要补充形式，特别是在发展中国家，由于城市化的不断推进，农村劳动力大规模向城市转移，这些转移的劳动力，受制于自身人力资本，以及其它一些制度因素，很难在正规部门就业。城市正规部门受制于自身发展的规模，也很难为需要就业者提供充分就业的保障。因此城市外来劳动力以及因产业结构调整而挤出的劳动人口，在体制外寻求谋生的途径，形成了与正规就业部门相对应的体制外的非正规就业模式。


    二、非正规就业的规模及其生存状况

    从全球范围来看，非正规就业模式已经成为体制外劳动者重要的维持生计的方式之一，其数量不断增多，并有逐渐扩大的趋势。从地区发展看，根据国际劳工组织2002年的统计数据分析，非正规就业在城市就业中占据了很大的比例。如在北非，非正规部门就业者占城市非农部门就业的比例是到48％，撒哈拉以南非洲，非正规部门的就业者占城市就业的比例是72％，亚洲的统计数据是65％，拉丁美洲的统计数据是51％，全球平均总计45％—50％[1]（P50）。从国别考察，1989年在加纳的劳动适龄人口中，59％的人属于自谋职业者；在马来西亚这一比例达到20％[2]在巴西，大约7100万劳动力即总人口的44.7％在非正规部门就业。从严格意义上来说，如果把目标锁定在经济活动人口范围内（15岁—64岁），那么巴西在非正规部门就业的人口将占到64.4％[3]（P3）。从1990—1997年巴西主要国家的非正规就业都占全部就业人口的一半以上。在拉美其他国家，非正规就业对吸纳劳动力减缓就业压力也发挥着重要的作用。如在阿根廷非正规部门就业的人口占全部就业人口的51.2％，玻利维亚占59.4％，智利50.6％，哥伦比亚55.1％，厄瓜多尔56.3％，墨西哥57.6％，秘鲁54.9％[4]（P18）。在西非，大多数国家的非正规部门的就业比例达到一半以上。在布基那法索和塞拉利昂，非正规部门的就业比例高达75％。印度尼西亚拥有世界上规模最大的非正规部门经济，为劳动力提供了大量的就业机会，在1980年到1990年这十年中，印度尼西亚的经济活动人口在非正规部门就业的人数占其全部劳动力的60％多。1998年，在农村地区从事非正规部门经济的劳动力为4 300万人，在城市中在非正规部门就业的劳动力为1 400万人，大致相当于印度尼西亚劳动人口的65％[5]（P116）。非正规就业在缓解发展中国家的就业压力、促进经济增长、特别是在增加妇女的就业机会等方面发挥了积极的促进作用。
    但是从非正规就业群体所从事的主要职业来看，其成员大部分是由于经济变迁和社会转型遭到社会排斥，特别是在乡村与城市之间形成的推力与拉力的作用下而向城市流动的新移民，他们受到自身人力资本的限制和制度约束，为了谋求生存而不得不到非正规部门从事生产和服务的群体。因此从社会分层的角度而言，非正规就业群体的大部分仍居于社会底层的地位。这一就业群体本身的非正规性特点使其容易遭受一系列不利因素和风险，如恶劣的生活及工作环境，所从事职业的“三D”（即英语dirty、danger、difficulty）特点所带来的职业风险，人力资本和资金所限而导致的低收入风险，就业方式的非正规性而带来的就业不稳定风险，而且这一群体中尚有一部分还没有摆脱贫困的束缚。非正规就业人员的底层地位，使得非正规就业人员更需要社会保障等相应制度安排来保护其生存权和发展权，但是由于现代社会保障制度在制度设计上，只适用于有正式的劳资关系和固定的薪金收入的正规就业人员，而非正规就业群体往往不存在固定的劳资关系，就业模式带有很强的异质性、分散性、无组织性以及隐蔽性（部分非正规就业部门带有流动性）等特点；大部分非正规就业群体游离在制度边缘，这就使现存社会保障制度很难适用于这一群体，再加之，发展中国家的财政负担能力有限，使之很难有足够的资金来实施普遍的社会保障制度和普遍的社会福利。因此非正规就业群体被排斥在现代社会保障制度之外，这种排斥加剧了对非正规就业群体的社会排斥和不平等，不利于社会整合和社会团结。但是这一群体呈现出的不断扩大的趋势，需要在社会保障制度设计上关注这一群体，把这一群体纳入现代社会保护之中来。为此，许多国家都在不同程度上进行了尝试和探索。


    三、发展中国家的经验探讨

    （一）从维权到增权
    从权力角度来看，非正规就业人员大部分处于无权、少权和失权（如中国城市的下岗失业人员参与到非正规就业中来就是一种失权）的状态，这种状态导致非正规就业人员个人资源和社会资源的匮乏，导致他们对自我和对群体的消极评价，而这些消极的评价，经常被内化并整合进他们个人的发展经历之中，揉合进他们的群体形象中，使得他们在现时生活中无力去争取自己的权利和利益，从而在社会分层中处于底层的地位。因此在对非正规就业人员提供社会保护时，应以提升非正规就业者的生存权与发展权作为重要的考虑。
    所谓维权，即维持非正规就业者的基本人权，其主要特点是以生存安全为基础，并适当考虑非正规就业者的发展权。所谓维持生存安全，是因为在非正规就业群体内部尚有一部分就业人员仍处在社会底层，还没有摆脱贫困的束缚，他们需要生计维持，生存安全仍是这一群体的第一要义，而为了维持生存安全，首先就是要解决其就业问题，这一点在某些发展中国家做出了积极的回应，如印度为零就业家庭的成员以户为单位，提供每年为期100天的就业机会，为表列种姓和表列部族中的非正规就业人员提供住房，并与国内的金融机构以及非政府组织合作采取多种方式，给予非正规就业者贷款和津贴补助。菲律宾和印度尼西亚政府实施低价粮食补贴计划，保障非正规就业群体的基本生存需要。除此之外，对非正规就业群体，实施强制的最低工资计划，保障其收入维持。
    所谓增权，即提高和增强非正规就业者的人力资本和资产建设能力。造成非正规就业者无权或少权的主要因素有，一是这一群体缺少基本的人力资本，二是缺乏基本的资产。因此许多发展中国家已经意识到在维持非正规就业群体基本生存权的同时，增权（Empowerment）给非正规就业人员的重要意义。在实施基本生存权的社会保护之外，为了提升非正规就业群体的生存技能和收入，使之获得体面的生活和工作，发展中国家采取了一些促进非正规就业群体经济保障的社会保护政策，赋予非正规就业者发展的权利。如孟加拉、菲律宾等国实施的小额贷款计划，印度政府实施的补助贷款计划都在不同程度上解决了非正规就业者的资金困难问题，为了提高非正规就业群体的人力资本，印度等国发起了由政府财政进行支持的就业培训计划，对年轻人特别是妇女进行职业教育培训，在一定程度上促进了非正规就业者寻求就业的机会，并对非正规就业者的创业计划进行资助。
    （二）以行业组织化模式对非正规部门就业群体进行社会保护
    现代社会保障制度的设计是人类进入工业化社会以后，应对工业化劳资关系的冲突，缓解社会危机而出现的。在制度设计上，社会保障制度的主要受益人是在正式部门就业的有组织的劳动者。非正规就业群体的社会保护难以实施的一个关键的瓶颈问题就是这一就业群体的分散性和无组织性。如何把分散的无组织的非正规就业者组织起来，从而使之能够纳入有组织的社会保障的制度设计的框架之内，这就需要在制度设计上有所创新。印度的地方政府克拉拉邦为我们提供了很好的经验。其主要特点就是把分散的无组织部门按行业进行分类，以行业分类为标准，把非正规就业者组织起来，从而实现非正规就业者的行业组织化。
    为了对非正规就业群体实施社会保护，印度克拉拉邦从1969年开始进行了近40多年的探索，实施了一种被称作福利基金的保障制度，为非正规部门提供养老金、社会保险、社会救助，意外伤害等福利措施。该模式的主要特点就是把非正规部门的就业群体进行分类，然后把每一类别分别组织起来，形成各自的行业协会组织，目前在克拉拉邦共有15个非正规就业群体行业协会组织⑴，以行业协会为基础，把分散的异质的非正规的就业者组织起来，并以行业部门为基础，组建各种福利基金组织，对非正规就业者提供社会保护。
    在资金的来源上，除政府给与一定数额的财政支持外，其余的资金由雇主和雇员按一定的比例支付，体现了雇主、雇员和政府在对非正规就业人员实施保障时的责任共担机制。
    在福利基金的管理上，具体管理办法是由政府、雇主和雇员共同组成的福利基金管理委员来进行管理，其管理费用不得超出福利基金收益的10％。
    福利基金的主要用途，用于为组织起来的非正规就业群体提供养老金，死亡抚恤金、意外伤害补助金、医疗补助金、结婚补助、妇女生育补助，丧葬费以及伤残养老金等。所获得保障数额根据所缴纳基金的数量和年限不同而不等。
    在这些行业中比较成功的是建筑工人福利基金制度。该制度规定，凡是受雇于与建筑业相关的部门的工人，不论其工作直接还是间接与建筑业相关，在这些部门中工作的就业人员，都可以称之为建筑工人，主要包括泥瓦匠、油漆工、木匠、搅拌工、筑路工以及挖土方工等共26个类别[6]。福利基金制度规定其成员凡是年满60岁的，根据其成为成员的年限和所缴纳保险费率，将获得每月200—400卢比的退休金；给予那些由于疾病或者意外事故而失去劳动能力的成员每月75卢比的伤残养老金，意外伤害补助最高限额是给予伤残者5万卢比补助；福利基金的成员及其子女可以获得2000—3 000元的结婚补助，妇女生育时给与500卢比补贴，但只限于两个孩子，超出两个孩子的生育不再获得生育补助；如果福利基金会成员在60岁之前死亡，那么相关受益人可获得最高1万卢比死亡补偿金；患重大疾病的成员将获得1000卢比的医药费补贴。
    对于如何成为建筑部门福利金制度的成员，该行业协会、椰子生产工人行业协会、手纺织工人行业协会、机动车夫行业协会、装卸工人行业协会等。制度规定，凡是18—60岁之间的克拉拉邦公民没有享受任何福利基金，从登记之日起一年之中在建筑部门从事90天以上的工作的工人就可以成为该福利基金的合法成员。
    在基金的筹集方面规定，基金的主要来源由工人、雇主、政府三方以及少量的承包人的营业税构成。工人根据其年龄分三个等级，每月分别缴纳10、15、25卢比的保险费，雇主需要缴纳其建筑成本的百分之一，政府每年为新加入者缴纳其本人所缴的10％。
    从受益人来看，该福利金的覆盖面达到了建筑工人总数的57％，在一定程度上保障了建筑工人的权益和增强了其抵御风险的能力[7]。目前该办法在印度的古吉拉特邦和中央邦等开始实施。
    （三）培育自组织团体对非正规就业群体施以社会保护
    社会保护是指由政府或其他组织建立各种保护性的制度和措施，以避免或减弱某些社会群体在社会经济变迁过程中所受到的利益损害。这一概念的内涵远比社会保障制度更加丰富，它的主要目标是着眼于抵消社会经济和文化变迁对某些群体的损害。从提供保护的主体上看，不仅包括政府，而且还包括其它一些能够提供保护的社会组织以及自组织。从国际经验来看，通过自组织方式为非正规就业者提供社会保护，一些发展中国家也进行了有益的探索。如印度、菲律宾、南非等国家的非正规就业人员，特别是女性劳动者，自发走向联合，建立起自己的组织，增强集体谈判能力，促进就业机会的增加和本身技能的提升。在这方面比较成功的是印度的自谋职业妇女协会和南非的自谋职业妇女联盟。
    印度的自谋职业妇女协会1972年成立于古吉拉特邦，自谋职业妇女协会把全国不同背景、不同宗教信仰和种姓的城乡贫困妇女联合在一起，对其成员按她们的工作性质进行分类，根据不同的行业提供各种不同的服务。如组织贸易团体、合作生产团体，进行集体谈判等。在城市中该协会帮助女性街头摊贩组织起来与地方政府进行谈判，同时为其成员提供资金帮助服务以及儿童保健。协会也为其成员提供市场开发和职业培训服务。现在自谋职业者研究院拥有自己的信息中心，负责研发、培训和交流信息。提供贷款是该协会最主要的一种互助方式，1974年，自谋职业妇女协会以其成员的名义成立自己的银行，该银行为其成员提供贷款、储蓄和保险[8]（P8）。
    在自谋职业妇女协会的帮助和组织下，妇女的就业和经济安全得到了保障，这些加入协会的成员的物质生活都不同程度地得到了改善。印度自谋职业妇女协会现在全国共有会员70万人，是目前印度最大的一个自助组织，也是目前印度非正规经济部门中的最大的一个组织，对于解决妇女就业中存在的问题提供了借鉴经验。
    在印度妇女自组织的影响下，1994年，南非的妇女开始组建自己的自组织联盟，以保护在非正规部门中就业的妇女的权益。参加到这一协会中成员有主要以下几类：一是以家庭为基地从事生产活动的服装工、手工编织工、餐饮服务人员、烘烤工、制砖工等；二是从事与农业相关的用工人员，如园艺生产、禽畜饲养、传统药材种植和栽培的妇女；三是在街头贩卖蔬菜、水果、手工编织晶、服装、传统医药等的女性从业者。从1994年该组织建立到2003年，该协会共有成员4930人。参与到协会中来的妇女，该组织负责为其提供贷款、进行技术培训，并为其权益进行集体谈判，为妇女就业寻求机会，并对之进行再就业培训。近十年来，南非德班的妇女协会组织尽管没有形成像印度妇女自组织全国性规模，但是在为妇女创业以及权益保护上，发挥了一定的积极作用[9]（P440—441）。


    四、对中国的启示

    在渐进式改革开放不断深入的中国，随着城乡户籍制度的松动，城乡传统二元体制分野的刚性日趋弹性化。但是伴随着中国社会转型的日益拓深，农村剩余劳动力由于制度松动所带来的隐性失业的释放，以及城市中体制内劳动者由于企业变革的挤出效应，这种双重挤出效应带来了城市就业严重张力。正式就业岗位的不足，使灵活就业成为体制外劳动者的主要就业路径。特别是农民工群体的规模在城市中的不断扩大，这一群体大部分在非正规部门就业。即使在正规部门就业，他们也主要从事着脏苦累等城市居民所不愿从事的行业，在社会关系网络中日益边缘化，成为社会分层结构中的弱势群体。随着传统的以城乡分野为基础的二元社会结构正在逐渐被新的以劳动市场分割为特征的新二元社会结构所取代，非正规就业这一就业方式将会在转型时期的中国一定历史时期长期存在，因此这一群体的社会保护问题就成为我们党和政府所关注的一个焦点，日益被劳动和社会保障部门所关注。
    关注非正规就业群体的社会保护，对于控制社会风险，构建和谐社会，促进社会稳定具有十分重要的现实意义。对非正规就业群体进行社会保护也是政府执行其社会管理职能的题中应有之义。回顾整个社会政策的发展史，不论是英国早期的济贫法还是新济贫法的实施到德国俾斯麦时期实施的管理社会的政策，无不是在社会发展出现了新的需要保护的群体或者社会分化影响了社会团结，而由政府实施的管理社会的职能。社会保护政策的实施主要分为两种模式，一种是治疗性的，一种是预防性的。在发展中国家由于现代化进程的时空压缩性特点，使得社会保护政策的制定和实施需要两种模式同时并举，而且社会保护政策在实施的过程中应以不断出现的新社会问题作为逻辑基础，不断进行制度创新，以上的国际经验的考察可以给我们带来许多启示。
    （一）对灵活就业人员实施多层次的社会保护政策
    中国的社会保障制度是伴随着中国社会转型而不断建立并逐步发展起来的，最初制度设计带有强烈的二元体制色彩，制度设计的偏好倾向于保障体制内的就业者。中国的非正规就业者的主要构成人员是产业结构调整的挤出者和城市拉力作用下转移到城市中寻找就业机会的农村劳动力，以及近年来城市化加速进程中失去土地的被动城市化群体。因产业结构调整而被挤出正规就业部门的劳动者，我们称之为失权者，许多职工一次买断了工龄，他们的养老和医疗保障主要由自己负担，按月缴纳，达到退休年龄，按照社会平均工资水平的60％领取养老金。农村劳动力转移到城市后出现了分化，一部分人因为业缘、地缘和人力资本的积累，而不断实现社会分层中的向上流动，而大部分却在城市的边缘行走，从事着城市中的脏、苦、累的工作，同时不能享受基本的人权及福利保障，因城市化建设而失去土地的农民，变成了无地可种，无工可作，无保所依的三无人员。近些年来，随着城市化进程的加快，这一群体的范围在不断扩大。如果我们把社会资源分成三个主要方面，即组织资源、文化资源和经济资源，那么非正规就业者恰恰是三种资源匮乏者，在社会分层体系中处于无权和少权甚至失权的际遇。这一群体的收人水平基本上只能满足自己的生计需求。在权利的诉求上，一方面他们遭到社会的排斥；另一方面他们在进行基本的权利诉求时也缺少必要的社会资本和权力资本。所以在这样的主客观条件下，非正规就业群体的社会保护必须由国家和社会来提供。在提供基本的生存权保障的同时，必须试图帮助非正规就业群体增加其发展权利。只有这样才能使之摆脱弱势群体的地位，实现其生存与发展。
    （二）实施以行业为标准的社会保护可以有助于打破我国长期存在的二元城乡分割
    对于非正规就业群体的社会保护问题，已经引起了我国政府和劳动社会保障部门的高度重视。在许多城市，开始探索各种模式来为非正规就业者提供相应的养老和医疗保险等社会保障措施。但是，以笔者所生活的沈阳市为例，沈阳市对灵活就业人员的社会保险进行了“扩面”工作，使灵活就业人员按照不同的比例缴纳社会保险，主要是养老和医疗保险。但是在“扩面”办法中明确规定，社会保险扩面的受益人必须是具有沈阳市的户籍，并且对新市民和老市民在保险受益中采取了不同的标准，这种做法尽管扩大了保险受益的群体，但是在打破城乡二元分割的同时，在城市居民内部又形成了一种以新旧市民为区分标准的城市中新二元分野。这种做法使新加入到城市中的灵活就业人员在遭受老市民的社会排斥的同时，又遭到制度排斥，不利于社会的整合和新市民的社会融入。而印度的克拉拉邦以行业为划分基础的福利基金制度可以彻底打破以身份为基础的划分标准，这种做法可以很好地突破户籍制度的刚性，有利于打破我国的二元体制分野，值得我们在实践中学习和借鉴。
    （三）对非正规就业群体的社会保护需要发挥社会自身的调节功能
    社会保护这一概念的内涵十分宽泛，它不仅指传统意义上由政府实施的以立法为基础的制度化的社会保障模式，也包括私人的和非法定的具有相似目标的保护模式，例如互利社会。还包括各种并非完全由市场决定的正式的非正式的、私人捐献等补救型模式[10]。由此可见，社会保护比社会保障的内容更加宽泛，它体现的国家、社会和个人的多方参与，是国家行动、社会行动的统一，是一种复合的国家与社会的网络关系对非正规就业群体提供的多方位，多层次的保护模式。目前在部分发展中国家所出现的自组织团体对非正规就业群体实施的各种保护性措施就是社会在发挥自我保护和调节自身发展的功能的体现。这种社会保护模式同样值得我们学习和借鉴。通过民间团体和自组织的培育和生长，可以产生一种互惠型集体行动，可以产生积极的总和结果。而且个人和组织层面的合作关系能够促进社会和国家层面的合作，在非正规就业群体的社会保护方面形成国家与社会互动的合力。
    【作者介绍】沈阳师范大学社会学学院副教授，硕士生导师，研究方向为社会政策。

    注释与参考文献
    ⑴如棕榈工人行业协会、金腰果工人行业协会、建筑工人行业协会、土布工人行业协会、机动车运输工人
    [1]ILO：Women and Men in the Informal Economy：A Statistical Picture，Geneva：ILO. 2002，p7. Martha Alter Chen，Marilyn Carr，Joann：Mainstreaming Informal Employment and Gender in Poverty Reduction：A Handbook for Policymakers and Other Stakeholders，London Marlborough Ho.
    [2]黄乾，原新.非正规部门就业：效应与对策[J]财经研究，2000，（2）.
    [3]Marcelo Cortes Neri：Decent Work and Informal Sector in Brazil，http：//epge. fgv. br/portal/arquivo/1309.pdf.
    [4]Rossana Galli：Labor Standards and Informal Employment in Latin America，http：//training.itcilo.it/decentwork/staffconf2003/documents/Galli％20Kucera％20Informal％20Short.pdf.
    [5]EDI Suharto：Human Development and Urban Informal Sector in Bangdung，Indonesia：the Poverty Issue New Zealand Journal of Asian Studies 4，2 December，2002：115-133.
    [6]http：//krpeds.org/publication/downloads/65.pdf.
    [7]http：//eds.edu/download_fries332.pdf.
    [8]http：//www.wiego.org/publications/Devenish％20and％20Skinner％20Organizing％20Workers％20in％20the％20IE.pdf.
    [9]Karoline Skinner：Local Government Support for Women in the Informal Economy in Durban，South Africa，International Journal of Politicas，Culture and society，VoL 16，No.3，Spring 2003.
    [10]United Nations Jeemol Unni and Uma Rani：regional overview of social protection of informal workers in Asia：Insecurities，Instruments and Institutional Arrangements，United Nations，Gender and Development，Discussion Papers Series No.14.

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