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人物和理念  
卢炫周:中美公益诉讼之差异比较
出处:法律顾问网·涉外www.flguwen.com     时间:2010-12-29 13:38:00

 

编者按

    你想了解公益诉讼在美国的基本情况吗?你想知道中美两国在对待公益诉讼方面的态度差异吗?本期月报,编者将带您从比较法的视角来阅读公益诉讼。作为美国律师协会(ABA)全球法治项目部亚洲处中国项目办公室主任,卢炫周女士将从一个美国律师的视角,对比分析,畅谈美国与中国公益诉讼在发展状况、立法机制、公益诉讼主体、公益机构设置、公益律师队伍、公益诉讼中遭遇的困境以及诉讼策略等方面存在的诸多差异,带领读者从全新的角度来理解公益诉讼。

 

 

本期导读

 

一、公益诉讼内涵

【公益诉讼的理解】

【公益诉讼的形式】

【公益诉讼的背景】

二、国际公益诉讼

【公益诉讼的全球性与多样性】

【公益诉讼的目的】

三、我眼中的美国公益诉讼

【标志性建筑】

【当前状况】

【公益立法】

【公益诉讼主体】

● 公民主体

● 组织机构主体

【公益律师】

【诉讼困难】

● 资金问题

● 立案偏见

● 法院态度

【诉讼策略】

四、我眼中的中国公益诉讼

【发展状况】

● 现状

● 中国公益律师

● 公益诉讼困境

【发展前景】

 

背景资料:1954年布朗诉美国教育委员会案

 

“唱响”中国公益诉讼与妇女权益系列之

我眼中的中美公益诉讼:一个美国律师的视角

——专访美国律师协会律师卢炫周女士

人物名片

 

    卢炫周,女,美国律师协会(ABA)全球法治项目部亚洲处中国项目办公室主任。美国出色的公益诉讼律师,在开展公益诉讼案件方面有着丰富的经验,致力于妇女权益及人权保护事业。

    卢主任的办公室在第29层,很高,我跟小郭走进去的第一感觉却是:整间房收拾得异常干净、整洁,空气清新怡人,令人身心愉悦,人在这样的环境中工作确实能做到事半功倍。她身着淡蓝色的连衣裙,配戴着一副小型眼镜,瘦小的身躯却使整个人看上去特别精神,活力十足。我们的访谈还是从最基本的问题开始——公益诉讼内涵的理解。

一、公益诉讼内涵

【公益诉讼的理解】

    公益诉讼这个概念看上去是非常广泛的,对于这个概念内涵的理解当前也存在着很多的争论:有人说,要判断一个案件是否公益诉讼案件,一个重要的标准就是某个人提起这个案件的出发点不是为了他自己的利益,而是为了其他人的利益,这是我在中国听到的一种观点;也有人说,公益诉讼必须代表一个非常广大的群体的利益,当然也包括提起公益诉讼案件的这个人本身的利益;还有人说,当前的中国是没有公益诉讼的,因为在现今中国的法律体系当中,比如说民事诉讼法、刑事诉讼法等法律法规中都没有公益诉讼这样一个诉讼概念。

    但是,就我个人看来,公益诉讼这个词本身并非解决问题的关键因素。公益诉讼这个概念,其实就是它所代表的群体的利益是在其他的体系当中没有被代表过的,比如说,在美国,很多的公益诉讼案件,它所暴露出来的问题其实是在政治体系等其他方面没有得到足够重视的问题。如果说某个案件的提起是为了妇女的权益,为了穷苦人的权益,为了少数种族的权益,或者是为了环境的权益等等,那它就是公益诉讼案件,而这些权益很明显在其他的政治系统当中并未得到充分的重视。大家不妨想象一下,为什么会是这种情况?为什么上面提到的这些权益在美国历史上一直都不是政府工作的重点呢?所以说,在美国,法庭这个体系就是一个很好的渠道,它使得这些心声未得到充分倾听的弱势群体能够在这个体系当中扮演属于自己的角色,从而让这个体系发生一些变化,使政府在决策时做出一些改变来满足这部分人的利益。另一方面的观点就是,在任何法治社会,法律不应该只是保护那些有权势的、受过良好教育的、有钱人的利益,而应该是保护所有人的利益。因此在美国,公益诉讼这个概念的核心的原则就是法律它能够代表所有人的利益,而不只是有钱人的利益。

【公益诉讼的形式】

   在美国,公益诉讼具有不同的形式。这个案件它可能是民事案件,可能是行政案件,也可能是刑事案件,原告可能是一个人,也可能是很多人。作为一个美国律师,就我的角度来看,公益诉讼案件的侧重点不在于采取什么样的形式,而应在于通过公益诉讼要达到的目的是什么,它所形成的社会影响是什么。

【公益诉讼的背景】

    谈到公益诉讼的背景,无论是在美国,还是在中国或是世界上其他国家,如果你去观察这个国家的法律,当法律成文的时候,你可能都会觉得这个法律是很完美的,但是在法律具体适用的过程当中,你就会发现法律往往更侧重于保护有权有势的人的利益。这就是公益诉讼产生的大的历史背景。公益诉讼的存在就是因为它看到了这一点缺陷,并且努力着想要通过诉讼这样一种特殊的手段来改变这种不公的状况。

二、国际公益诉讼

    这是一个比较大的问题,现在市面上有很多的书都在研究这个话题,因此在这儿,我只能给出一个基本的答复。

【公益诉讼的全球性与多样性】

    公益诉讼的确是一个全球性的现象,但是在存在公益诉讼的国家里,他们的基本情况又都是不仅相同的。公益诉讼有一个很重要的特点,那就是在提起公益诉讼的各个国家或地区,他们所要达到的目的就是要在本地区范围内收获一个变革,使得本地区的某些方面(比如说法律、政策等)做出一些改变。在做公益诉讼案例的过程中,他们必须要考虑本地区的一些实际情况,因此,在不同的国家,其公益诉讼所面临的情况是不一样的。

【公益诉讼的目的】

    即使是在同一个国家,不同的公益诉讼也会有不同的目标,其中最常见的目的就是推动国家立法的改变,推动国家政策的调整。此外,公益诉讼也可能是要改变公众对于某个社会问题的看法。在美国,公益诉讼还有一个非常重要的目的,那就是要推动制度的变革。举个例子,在美国上世纪六七十年代,有很多案子是针对监狱提起的诉讼,这些诉讼的目的并不在于改变那些涉及监狱管理的法律,而是因为监狱在运行的过程中,某些做法已经触犯了法律的规定,他们提起诉讼,就是想使监狱改变这些违法的做法,并且他们的诉讼目的不仅于此,是非常广泛的,比如说,他们希望通过这样的诉讼,促进整个州甚至是联邦体系中监狱的运行机制发生改变。还有一些类似的诉讼,比如说对于福利机构的诉讼,对于精神病院的诉讼,以及针对一些青少年拘留所的诉讼等等,都是要促进国家在这些方面相关制度的变革。

    很多人只知道大陆法系与普通法系这两个庞大法律体系之间的不同,比如说在美国这样一个以案例为基础的法律体系当中,提起一个案子之后可能会促进整个法律的变革;而在中国这样的大陆法系法律体系当中,却很难用一个案子来改变整个法律体系。但是我并不同意某些人所说的在中国当前的法律体系当中不存在公益诉讼的观点,举个例子,在美国的民事诉讼法以及其他的法律当中,都没有一个专门的字眼来规定公益诉讼,但这并不能说明美国就没有公益诉讼。在这里我们要强调的一个原则是,确认公益诉讼的标准并不在于法律本身是否言明,而应是某种手段在现有的法律体系下,利用现有的法律资源和法律工具来达到某种特定的目的,如果具备这一点,那它就是公益诉讼。因此在当前,如果要问中国存不存在公益诉讼,这本身并不是一个十分重要的问题;如果要问中国存不存在公益诉讼制度,我也承认中国当前没有公益诉讼制度,在美国也是没有的。

三、我眼中的美国公益诉讼

标志性建筑

    在美国,很多人都认为关于公益诉讼这种引起社会广泛讨论和传播的名词起源于一个特殊的案例——布朗状告美国教育委员会案,这个案子发生在1954年。在这里,我想强调的一点是,在这个案件当中,双方当事人所使用的法律工具是很久以前就已经存在了的,我的意思是,利用已有的法律来影响公众的政策这样一个概念,这样的一种想法是从法律体系开始那天起就已经有了。

    为什么提到这个案子呢?这是一个有关种族隔离的案子,它发生的时间是在一个特殊的时期里,而且它也是社会弱势群体第一次运用法律武器来促进一个大的社会变革的产生。其实在这个案子之前,在20世纪早期,就有很多工人提起了一些法律案件以寻求维护共同的合法权益,这些案件在某种意义上来说就是公益诉讼案子。但是为什么刚才提到的这个案子是这么特别、这么重要的一个案子呢?这是因为:其一,提起案子的这些人,他们的社会地位在当时来说是非常落后、低下的,在美国的法律体系发展史当中,有一段时间他们这样的群体甚至都不被看成是人;其二,案件本身所产生的社会影响力是非常广、非常深的。基于以上两点,这个案子得以成为美国法制史上一个标志性的建筑。这个案子使得很多人想象力大增,他们认识到,通过现有的法律工具是可能使现有的法律体系做出一些变革的,利用现有的法律资源也是有可能解决一些核心的社会问题的。

    在这个案件之后的六七十年代,美国刮起了一阵“运动风”,很多人都拿起了法律工具,用来促进穷苦人的权益改善。在美国历史上的某个时期,很多人希望现有的法律体系能给所有的美国人都创造一个基本的生存的权利,并且为此进行了反复的尝试,尽管最终都没有成功,但是这种改革的意识已经在人们的头脑中逐渐形成了。比如说妇女权益运动,这个运动其实在美国历史上已经存在很久了,到了六七十年代之后,这种维权意识更为强烈了。还有其他的一些维权运动,比如说残疾人权利的运动,监狱里犯人的维权运动等等都是在这个案件之后不断涌现的。需要澄清的是,这里的“运动”跟中国人心目中的“运动”这个词的意义可能有点不太一样,在这里它是一种宏观意义上的东西,就是指一种社会的潮流,很多的活动在此产生。

【当前状况】

    现在在美国,全职做公益诉讼的律师的数量还是非常少的,当然跟中国相比,这个比例还是比较高的,这个比例的少是相对于在美国公益律师与法律从业人员的对比而言的。现在在美国公益诉讼作为一个工具同六七十年代相比已经被制度化了,这里“制度化”的意思不是说有个成文的法律来专门界定公益诉讼,而是说有很多的组织机构(有些组织已经存在二三十年之久)其工作的重心就是就不同的社会问题提起公益诉讼,这是第一点;第二点,现在法学院的毕业生可以选择把公益诉讼作为他们的一份全职事业来做;第三点,很多的私有企业、基金会可以给从事公益诉讼活动的组织提供资金支持,还有一些商业律所他们也可以以对待慈善的态度,为公益诉讼做出一些贡献。总之,美国整个的法律从业界都已经意识到了公益诉讼的存在和它的地位。在美国的法学教育中有一种广为认可的教育方式,即法学院的诊所教育模式,现在很多法学院的诊所,他们的工作重心也是在公益诉讼方面的。之所以举这些例子,就是想说明“公益诉讼制度化”的含义,以及它在社会当中的地位和影响力。

【公益立法】

    在美国,没有专门针对公益诉讼的立法,但是一些法律当中的具体条款能够影响我们提起公益诉讼的方式,比如说集体诉讼,这已经成为公益诉讼一个非常重要的工具,还有在一些实务领域,也有很多使得人们能够获得提起公益诉讼的权利。

    举个比较清楚的例子,比如说在环境保护方面,在20世纪60年代晚期70年代早期,美国政府意识到,在具体实施美国联邦环境法方面,美国政府没有充足的能力。于是他们七十年代在制定法律的时候,涵盖了一个特别条款——“公民诉讼”来弥补这种不足。公民诉讼的基本含义就是,公民有权利确保国家的法律是被合理实施的,如果他能证明某个侵犯法律的行为是侵犯了公民本身的经济利益的话,那么他就可以作为一个很好的案子来提起公益诉讼;如果这个违法行为并未触犯该公民本身的经济利益,他们也是有权利来提起公益诉讼的。有这样一种观点,在这样的领域当中,政府觉得公民有权利确保政府的法律得到实施,这也是公民的利益之一。还有其他的一些环保案件,它们都向大家展示经济利益并不是唯一的一个可以提起公益诉讼的基础,当我们对某个地区的自然资源有权利使用而提起诉讼的时候,这也是公益诉讼。因此,可以提起公益诉讼的范围和可能性就大大拓宽了,举的这些例子都说明在美国法院这些实务领域,公益诉讼的主体资格被扩大了。

    此外,在美国,通过诉讼来保障公民的宪法权利也是公益诉讼一个非常重要的方面,而在中国,相对来说这样的涉及公民宪法权利的案件是比较少的,而且基本上都是零星的。由于中美两国的法律体系有所不同,因此在这方面两国也是存在一定的差异的。

【公益诉讼主体】

● <公民主体>

    我觉得中美两国在公益诉讼的主体上的规定相似大于不同。在美国,如果你想就一个案子提起诉讼,你也必须是与案子有直接利害关系的人才可以,这是美国宪法的要求。与中国不同的是,美国近年来关于“合理的利益”的定义方面,范围要比中国广泛。就像刚才提到的环保案件,在过去,美国在判断主体资格的时候,如果原告想提起一个案子,首先他必须得证明被告破坏环境的行为影响到了他自己的经济利益。近年来一些新环保案件的涌现,大家已经广为接受的一种观念就是:不仅仅是经济利益,而且如有权来欣赏大自然、享受环境也是一种合理的利益,也是一种利害关系。由此你可以想象这个变化是非常之大的,举个例子,国家准备在一个国家公园里开一个采煤厂,从弗吉尼亚州来的一些游客到这个公园里面来观光旅游,如果按照美国过去法律的规定,很显然国家开采煤矿的这个举动跟这些游客完全没有经济上的利害关系,他们是没有资格来提起诉讼的。而根据现在的法律理念,每个人享受环境的权利也是一个非常合理的利益,只要你能证明你在使用这个公园,工厂开采煤矿的行为影响到了你享受这种观光利益的话,那你就是这个案件当中的利害关系人,从而享有提起诉讼的主体资格。

 <组织机构主体>

    先说组织,总体上来说,组织是不可以提起诉讼的,但是在三种特殊的情形下例外。举个例子,比如说我是设在纽约的一个妇女权益组织的一名律师,有个加州的妇女,她的公司以她是一名女性为由将她解雇了,此时在纽约的这个妇女权益组织是不能够直接向法院就公司的解雇行为提起诉讼的,必须是这名女性亲自向法院起诉才可以,因为很显然,在这个案件当中,这名女性是直接的利害关系人,而这个妇女权益组织却不是。那么组织在何种情形下才可以向法院提起公益诉讼呢?条件就是这个组织可以代表本组织的会员提起诉讼。中美两国还有一个重要的区别,那就是在美国很多组织都是会员制的公益性组织,还以上面的例子为例,如果我是那个妇女权益组织的会员,那么这个组织就可以代表我向法院提起诉讼,如果该组织能够证明至少有一个会员因为某种违法的情况而导致利益受损,那么该组织就具备诉讼的主体资格,此时在这个案件当中,原告就是这个组织。需要说明的一点是,这里的“会员”,并不是指这个组织的工作人员或者其他雇员,而是指它的会员。再举个例子,跟中华律师协会不同的是,我们律师协会(ABA)在美国是一个非政府组织,是独立于政府之外的。美国律师协会在全国有40万会员,每个会员每年都是需要缴纳一定的会员费的。虽然听起来这40万的数字很多,但是ABA还不是最大的会员组织,在美国还有很多环保型的公益组织拥有更多的会员。

    具体而言,在美国一个组织要想取得诉讼的主体资格,有以下三种渠道:其一是本身的利益受到了侵犯;其二是它的会员(至少一名会员)的利益受到了侵犯;其三就是该组织本身的使命和任务的实现受到了影响,比如说它们能够向法庭证明另一个组织的某个行为已经损害并且阻碍了本组织目标和使命的实现(如经济利益受到了很大的损失等等),一般而言,这种情况是非常少见的。只有在这三种情况下,作为一个组织,它才有资格提起诉讼。其中第一种与第三种情形有相似的地方,不同的是后者比前者的范围要宽广很多,它可能不仅仅局限于你的经济利益,也可能是通过这个行为你必须要大规模地扩大你的资源,或者是迫使你的整个组织的运行方式做出重大调整等等。

    接着来说政府机构,这也是中美两国不太相同的地方。在中国的法律体系当中,政府机构(以检察院为例),众所周知,它提起的都是刑事诉讼,民事诉讼原则上它是不可以提起的,尽管现在正在进行民事诉讼的试点改革,但是毕竟不是主导。而在美国,跟中国检察院对等的政府机构,在联邦一级的是司法部,在州一级的是检察总长办公室,这两个机构不仅可以提起刑事诉讼,还可以提起民事诉讼,司法部代表美国联邦政府可就环保领域、歧视法领域、反垄断法领域等案件提起诉讼。再举个例子,在美国工作期间,我曾有一段时间是为美国联邦一级的司法部的公民权利这个部门服务的,可代表美国联邦政府对地方政府不合法的行为提起诉讼,从技术上来讲,这是代表联邦政府提起诉讼;但是从潜在意义上来说,这也是代表着广大公民的权益,因为公民的利益之一就是要确保《公民权利法案》得到有效实施。在美国州一级的检察总长办公室,大体情况也是如此。

【公益律师】

    就美国公益律师队伍而言,现在我没有办法给出一个具体的数字来显示这种人数和比例,但是最近有人做了一项调查是关于这个方面的:根据Nielsen and Albiston的研究报告,2004年全美国有13,700个律师在公益机构工作。作者们通过第一次编纂一个大型的来自不同资源的PILO(公益法律机构)数据库获得他们的编号,然后从这个数据库随机抽取1,200个例子。从这1,200例的小组里,他们仅选择那些合乎他们的概念和PILO的其他标准的机构(即,那些“在志愿领域的机构,至少雇用了一名律师,该律师至少是兼职的志愿者,他们的活动:a.寻求为那些机构参与人以外的人们缔造显著福利;b.至少参与一个审判策略……)这个定义排除了在私人律师事务所里提供无偿法律服务的个人。”以上产生了270个机构,占总数的23%(270/1200)。由于他们的抽样计划里包含了4,588个机构,当乘以23%的时候,就产生了总共1,055个PILO。然后作者们在用PILO中律师的平均数量乘以1,055个PILO,结果得到13,715个律师。考虑到2005年美国总共有961,000个执业律师,这意味着实践中仅有1.4%的律师在从事公益事业。Laura Beth Nielsen & Catherine R. Albiston, The Organization of Public Interest Practice: 1975-2004, 84 N.C. L. Review 1591, 1619 (June 2006).

    现在还没有哪家权威机构就美国的公益律师给出个具体的统计数据,但是今天,如果我们采用Laura Beth Nielsen & Catherine R. Albiston这本书里面的统计模式,您将得到2008年美国大约有16,000名公益律师的评估数据。这个数字是以目前估计的美国律师数目(1,143,358名),乘以在公益法领域工作的比例(1.4%)得出来的。

【诉讼困难】

    与中国相比,在美国,虽然支持公益诉讼的案例多一些,但是还不是十分的充足,因此期盼有更多的、更充足的资源来支持公益诉讼还是一个比较大的问题。

● <资金问题>

    在美国,公益诉讼的案子都是比较大的案子,都是意在以小搏大、以弱博强的案子,上文所提到的资源,其实是包括很多方面的,其中最主要的一种资源就是资金问题。这些公益诉讼案件中,被告都是一些大公司,他们有很多的钱来跟原告打官司,也有庞大的律师团队24小时帮他出谋划策。相对来说,原告这个机构可能就只有10个律师,他们需要电脑,需要打印机等基本设备,他们没有太多的钱来做调查取证工作。这就是为什么在一些公益诉讼案件当中,如集体诉讼案件中,会出现公益组织和一些私人律所合作办案的情形,因为在这些案件当中,公益组织可以作为顾问的身份,主要的辩护工作则由律所来承担,律所可以抽出一部分律师的时间帮助这个公益组织来打公益诉讼官司。这样一来,原被告双方的诉讼规模相对来说就大体相当了。

● <立案偏见>

    当然,在法院立案的时候,偏见也是存在的,而且我相信这种偏见在所有的法律体系当中都是普遍存在的,尤其是在公益诉讼官司中,原告一般都是比较弱势的人或者比较弱势的群体,而法官在社会上的地位却是非常高的,法院的工作人员也是人,是人就难免受主观因素的束缚,因此在很多方面,如性别歧视、种族歧视等方面的这种偏见是无法避免的。

    再举个例子,20世纪80年代的美国有这样一个运动,就是前文所解释的那个潮流,在州级法院体系当中,他们自己做了一个法院系统内部有关性别歧视问题的调查,这个性别歧视就是说,在法院内部系统中,他们也调查律师当中性别歧视的情况、法官对律师是否歧视的情况以及法庭的工作人员是否存在性别歧视等情况。通过调查,他们发现,在州一级的法院系统内部,这样的性别歧视现象是很多的。联邦一级的法院也在做自己的调查,结果他们发现,这些性别歧视现象跟州一级是非常相似的。具体而言,他们发现法官对于女性原告和女性证人的态度跟对待男性原告和男性证人的态度是不一样的,举两个例子,比如说,他们经常会发现女性证人所提供的证词跟男性证人相比较,可信度是要低一些的;另一方面,当女性原告在陈述自己所遭受的伤害时,和同样一个男性原告陈述自己所遭遇的同样的伤害相比,法官在衡量伤害的程度时,他就会觉得女性原告所遭遇的伤害是比较低的。还有一些不常见的例子,比如说,一个预审法官在审理案件的时候,他做出了一个裁决,如果原告认为这个裁决是因为偏见做出的,原告就可以就此裁决进行上诉,一旦上级法院认定原告的上诉理由成立,那么原审法官的裁决就会被驳回。在美国的司法体系当中,公民有个宪法权利,即有权利获得公证程序(类似听证会)的权利,当法院的歧视、偏见非常严重的时候,他们甚至会剥夺原告这种获得公证程序的权利。

● <法院态度>

    中美两国关于立案这一块的规定是不太一样的,在美国,如果你想提起一个诉讼,只要你把表格里面该填写的东西都填写了(如原告、被告、起诉的原由、签字、复印的份数、表格应递交的地点等等),那么法院就会给你一个立案的号码。如果法院给了你这个立案的编号之后,这个案子就会被分配到一个法官来受理,举个例子,法官看了你这个案子之后,发现这个地区的法庭对这个案子没有管辖权,那他就会做出一个决定,说他是没有管辖权的,同时他也会给你一个书面裁决,这个裁决可能非常短,只有一页,但是他也会以书面的形式给你出具,有了这个书面的裁决之后,你就可以就这个法庭的裁判结果进行上诉。这是跟中国法院立案体系最大的不同点。

    我在美国时曾为一个联邦法官工作过,这个法官所收到的很多案件,比如说有些犯人就一些案子提起诉讼,说这个监狱的条件非常差,管理方面也存在很多问题,可能有的时候,他们填写的表格非常简单,所写的起诉原由说明你都看不明白,但是这个法官还是要看这个案件,以确定自己对此案是否享有管辖权,如果他有管辖权,那么他还是要要求被告来说明对于原告的起诉被告如何应对,并且最后还要做出一个判决。

【诉讼策略】

    首先,你可以根据判决进行上诉,如果你认为法官对于这个案子的审理是存在利害关系的话,那么你可以申请该法官回避此案的审理。

    其次,律师在利用法律工具参与法庭审理的过程中,是非常需要具备一定的诉讼策略性的,如果这个法官是有偏见的,而上诉法院只接受在法律方面存在问题的案子,也就是说你不能在上诉的时候提出一些你在一审时没有提起的一些问题,因此你最安全的方式就是一审时就能保存一些必要的证据。但是有时候就法官的偏见进行上诉时,虽然你没有在上诉法庭上指出法官有偏见,因为如果你指出法官存在偏见,那么法庭的书记员就会记录下你的话,那就等同于为你保存了证据。一般而言,根据律师诉讼的策略,你是没有办法指出法官是存在偏见的,上诉时上诉法院对于这一点是可以理解的,因为假如你指出法官存在偏见,那么在法庭审理的时候,明显对你是不利的,这种情况还是比较微妙的。这方面的案例并不是很多,只是一个相关方面的规定而已。

四、我眼中的中国公益诉讼

【发展状况】

● <现状>

    首先在中国公益诉讼一定是存在的,并且它正在迅速发展,截至目前,也已经出现了很多很好的公益诉讼案例,尤其是在妇女权益、儿童权益、环境权益以及消费者权益等领域。

● <中国公益律师>

    在中国公益律师方面,我们看到了和美国公益律师所共有的这种对公益诉讼无私奉献的精神,而最核心的问题是,我们如何运用现有的法律体系来维护社会的正义,我看到过很多中国公益律师运用不同的策略来达到这个目标。举些例子,有些公益律师,他在提起一些公益诉讼案件时,是非常有策略性的,因为他知道这些案子的办理能够得到媒体的关注,他们就充分利用这个大的环境来做这些案子;有些律师把这种诉讼跟他们对于某项政策的倡导联系在一起;也有很多律师把这种诉讼跟公众教育联系在一起,这些策略对于公益诉讼来说,都是非常有用的工具。在这里,非常重要的一点是,公益诉讼它本身并不是一个目的,它只是一个工具,我们最终的目的是要通过这个工具来实现我们更大的目标。

● <公益诉讼困境>

    就困难而言,首先就是公益资金的缺乏,这一点跟美国是相通的。不同的是,在美国某些法律当中,它有一些专门的关于律师费的条款,其目的旨在鼓励更多的人来提起公益诉讼,如果某起公益诉讼案件中,被告被判败诉的话,那么原告律师的律师费是由被告负责承担的,这在环保法、公民权利法等法律中是有明文规定的。因此在美国,打公益诉讼官司也是律师非常重要的收入来源之一,相比较而言,在中国就明显缺乏这样一种激励机制。在中国,美国的慈善基金会和一些慈善组织,他们对公益诉讼的态度是采取制度化的运作模式;而在美国,要为公益诉讼筹集资金,其来源和渠道要远比中国宽广。有时候在美国,有一些私人律所,他们本身是商业的律所,但同时他们也做一些公益方面的案子,虽然说他们不是专门从事公益诉讼的,但是他们运用这个律所的结构来对公益诉讼表示支持。

    其次,中国的法庭体系正处在不断的改革之中,并且非常快速,但是这种改革对于公益诉讼案件的提起可能并不是非常有利的,因此,法官和法庭这种不间断的能力建设也是比较重要的。

    再次就是公民的法律意识方面的问题。据我所知,在中国,有一些律师在提起公益诉讼案件的时候,他们找不到原告,许多民众不愿意成为公益诉讼当中的原告人,比如说,一些性骚扰案件,非常难以找到原告受害人,因为这跟社会的性别歧视观念是有很大关系的,她们考虑到如果自己做性骚扰案件的原告,那么她们在这个社区里面的名誉就会受损。在这里,要强调的一点是,其实在美国这种现象也是存在的,有很多人在谈到类似性骚扰这样的案件时,对她们来说,这都不是生命当中值得珍藏的回忆,她们也不愿意参与到这样的诉讼当中来。但是很重要的一点是,如果社会公民的法律意识增强了的话,他们就会觉得这些受害者站出来,不仅仅是保护了她们自己的权益,同时她们也保护了社会当中广大的潜在的人的权益,如果公众的意识增强到这个程度了,今后就会有越来越多的人站出来以身护法,申讨不公。

【发展前景】

    近年来,公益诉讼在中国的发展有这样一个很有趣的现象:很多公益诉讼律师在办案的时候,跟国外内的组织机构没有任何的联系,他们也没有得到任何帮助,他们遍布于全国各地,但是他们在提起公益诉讼的时候,却会使用非常有策略性、有创新性的方式来提起诉讼,典型的如罗秋林、丘建东等,可以说他们代表着中国公益诉讼的希望。虽然公益诉讼这个概念可能来源于其他的地方,但是通过法律诉讼的方式来获得正义的这个概念其实是越来越本土化了。

    关于中国公益诉讼的发展前景,还有这样一个非常有希望的发展趋势:在法律这个从业人员领域,公益诉讼呈现出日趋主流化的态势。比如说,在中华全国律师协会近三年的年会上,都会专门拿出一定的时间用来讨论中国的公益诉讼,很多私人律所的律师会员也会每年拿出一定的时间用来做公益诉讼案子。此外,你们中心10几年来一直在大力倡导,旨在推动此项事业向前发展,并且当前已经取得了不错的成就。有了这一切,中国公益诉讼未来的发展前景还是值得期待的。

 

 

    作为一名出色的美国公益诉讼律师,卢主任对美国的公益诉讼可谓了如指掌;作为美国律师协会全球法治项目部亚洲处中国项目办公室主任,几年的中国工作经历之后,卢主任对中国的公益诉讼也已有非常的了解,编者期望通过本期节目,能为中国公益诉讼未来的发展提供一点经验之谈。

 

    最后,特别感谢本次采访的翻译和为稿件撰写提供美国公益律师相关资料的黄孟文先生。

      背景资料:1954年布朗诉美国教育委员会案

 

 美国高等法院对具有里程碑意义的布朗诉教育委员会 (Brown v. Board of Education, 1954) 案的裁决,被认为是美国历史上意义最重大的裁决。它对黑人和白人是否能够一起或分开接受教育的问题作出了最终裁决,推翻了1896年普莱西诉佛格森 (Plessy v. Ferguson) 一案的裁定。1896年的判决确定了“隔离但平等”(separate but equal) 的原则,该原则宣称将相同质量的公共设施予以隔离不违反宪法第十四条修正案中的平等保护条款。该条款内容如下:

 

    第1款:所有在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人都是合众国和他们所居住州的公民。任何一州,不能制订或实施限制合众国公民基本权利或豁免权的法律;不经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;在管辖范围内,也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。

    琳达.布朗 (Linda Brown) 是一个8岁的黑人儿童,正在上三年级,她不得不步行1.5公里绕过火车调车场去堪萨斯州托皮卡市 (Topeka, Kansas) 的黑人小学去上学,而她周围的白人朋友们的公立学校却只离家有7条街远。托皮卡市的学校体系就是按照不同种族而分开的。按照“隔离但平等”的原则,这种体系是可以接受的,也是合法的。琳达的父母向联邦地方法院起诉,认为提供给黑人隔离的学校设施本身就是不平等的。但是地方法院支持学校体系,只要不同种族的学校设施是相同的,黑人儿童则受到如宪法第十四条修正案所规定的与白人相同的待遇。随后,布朗夫妇偕同其他学校体系中的另外一些家庭向美国最高法院上诉,认为即使具有同样硬件设施的学校体系并没有考虑那些“无形”因素,而且种族隔离本身对黑人儿童的教育产生有害的影响。他们的上诉得到了美国全国有色人种协进会(National Association for the Advancement of Colored People [NAACP]) 的支持,并且由后来成为美国最高法院首位黑人法官的瑟古德.马歇尔 (Thurgood Marshall) 在最高法院开庭审理此案时进行了诉方辩护。

    最高法院一致裁定推翻对当年普莱西诉佛格森案的裁决。这一裁定是由首席法官厄尔.沃伦 (Earl Warren) 陈述的。在概述了本案的有关事实以及法院对“隔离但平等”原则的认识的历史后,沃伦着重强调了教育在美国生活意识中的重要性:

   “今天,教育也许是各州和地方政府最重要的职能。一系列义务教育法案以及用于教育的巨大开支都能证明我们关于教育对民主社会重要性的认可。教育在那些最基本的公共职责的履行中、甚至在武装力量中服役时也是所必需的,它是良好的公民职责与权利的基石。如今,教育作为主要的手段,被用来向儿童传授文化价值、为他们今后的职业培训做准备,并帮助他们正常地适应周围的环境。现在,如果某个孩子受教育的机会被否定了,那么指望他今后在生活中获得成功是令人怀疑的。在那些已经承诺提供这种机会的各州中,这种机会必须是基于平等条件的所有人都可以获得的权利。

   “现在让我们来看一看这个案例所提出的问题:尽管硬件设施以及其他‘有形’因素可能是相同的,在公立学校中仅仅基于种族而对儿童实行隔离是否剥夺了弱势群体的儿童接受平等教育的机会呢?我们认为是的。”

最高法院这一裁决的理由是种族隔离所造成的失人性影响:

   “在公立学校中对白人儿童和有色人种儿童的种族隔离对有色人种儿童存在有害的影响。尤其当这种隔离得到法律的支持时,其有害影响可能会变得更大,因为种族隔离政策往往被理解为标明黑人群体低人一等。低人一等的感觉会影响儿童学习的动机。因此,获得法律支持的种族隔离具有 (阻碍) 黑人儿童教育以及精神的发展、部分剥夺他们在一个族群混合的学校体系中能够得到的益处的倾向。”

    这一裁决的依据是宪法第十四条修正案的平等保护条款,该条款以在法律界中被称为“并入”的概念,规定了美国各州及联邦政府在进行各项活动时应当遵守的平等标准。沃伦写到:

   “我们的结论是,在公共教育领域,‘隔离但平等’的原则没有它的位置。隔离的教育设施从本质上就是不平等的。因此,我们认为此案的起诉人以及其他受类似行为影响的人,由于他们所起诉的种族隔离的原因,被剥夺了受宪法第十四条修正案所保证的平等法律保护的权利。”

    布朗案标志着“合法的”种族隔离在美国的终结,也就是说,受法律保护的公共场所的种族隔离的终结。布朗案的裁决一经宣布,非裔美国人就与有远见的美国白人一道,通过小马丁.路德.金(Dr. Rev. Martin Luther King, Jr.) 博士领导的民权运动,在此后的20年里对美国的法律和政治体系施加了充分的压力,以终结在所有公共设施中由各州支持的种族隔离。

转载自:公益律师网


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