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环境保护  
污染损害谁说了算?
出处:法律顾问网·涉外www.flguwen.com     时间:2010-12-29 13:37:00

在北京市何涛等人倾倒污泥一案中,检察机关提出8000万元巨额的刑事附带民事赔偿要求,在给环境违法人员敲响警钟的同时,如何推进环境风险与损害鉴定评估,也引起了广泛关注——

鉴定评估尚存哪些疑问?

近年来,环境风险与损害问题日益突出,国内重大环境污染事件频发,累积性环境污染造成的环境风险也逐渐凸显。

为推进环境污染风险防范与管理工作,保障环境安全,加快建立健全环境风险与损害评估与鉴定机制已经迫在眉睫。

环境风险与损害鉴定评估有怎样的重要作用?我国环境风险与损害鉴定评估的现状如何?我国环境风险与损害鉴定评估面临哪些挑战?如何构建我国环境风险与损害鉴定评估制度?一系列问题有待破解。

在公认环境风险与损害鉴定评估能够发挥重要作用的背后,一些专家也指出了推进鉴定评估发展尚存在的一些问题和要迎接的挑战。

怎么解决评估机构资质问题?

中国政法大学教授王灿发说,首先,环境风险与损害鉴定评估机构的资质是一大问题。我国目前还没有认定任何一家机构进行因果关系的鉴定,但是对于因果关系的确定,又是法院审理案件时的关键因素。

其次,法院委托机构做出的鉴定报告能否成为唯一的判案根据,也是一个不容忽视的问题。当事人在污染事故发生以后一般都要做一个鉴定报告,而法院在受理案件以后,往往又要重新进行鉴定。

另外,环境风险与损害鉴定评估是否要完全依赖司法鉴定?司法鉴定往往要依照科学最终得出一个必然因果关系的结论,而在环境损害问题上,由于环境污染会出现在事件发生若干年后才会表现出来的情况,在这种情况下,环境损害鉴定结果与司法鉴定就会出现矛盾。

王灿发认为,建立环境风险与损害鉴定评估体系,必须要解决多个问题,例如鉴定机构多头,缺乏资质认定;鉴定机构官气太重,不愿接受委托;鉴定人员缺乏训练,鉴定结论以偏概全;鉴定评估滞后,难以反映真实情况;鉴定费用太高,受害者难以承担;缺乏鉴定立法,鉴定程序不规范;弄虚作假严重,无法追究责任。

环境污染事件造成的损害有两方面:一方面指传统意义上的损害,即对人身和财产的损害,而一方面往往容易被人忽视,那就是对环境本身的损害。

能否同时作为管理手段?

在谈到环境风险与损害鉴定评估现状时,清华大学教授张天柱认为,我国对环境本身损害领域的关注还不足,整体认识滞后、立法政策缺失。

“5年前的松花江污染事件,我们做了大规模的环境污染损害鉴定评估。现实情况的严峻性催生了环境污染损害鉴定评估。”张天柱指出,目前我国除《海洋保护法》对环境污染损害鉴定评估做了相关规定外,《侵权责任法》等法律都没有规范这类问题,法律体系还有待完善。

对建立环境风险与损害鉴定评估机制可能面临的问题,美国律师协会法制项目部亚洲处中国项目办公室主任卢炫周也提出了自己的疑问。

他说,如何保证多方专家的意见被充分考虑,以及当事各方意见被重点考虑?对于这种鉴定与评估,公众是否有知情权,应该在多大程度上透明?制定相应机制过程中,一旦出现技术标准无法达成一致意见时,行政机关与司法部门如何进行协调?这些成为建立环境风险与损害鉴定评估机制不得不面对的问题。

“环境风险与损害鉴定评估制度,仅仅是服务于赔偿的目的,还是同时作为管理手段?”北京大学教授张世秋认为,这一点必须要分清,倘若区分不清就会导致制度设计出现重叠。此外,她认为,还要充分考虑对环境本身损失是保值还是贬值,“也就是说对人们是进行赔偿还是补偿?”

如何构建鉴定评估体系?

加快立法,组织与实践层面齐头并进

怎样建立一套完备的环境风险与损害鉴定评估体系?司法部司法鉴定管理局李禹提出,要从两方面加强:在组织层面上,根据环境损害鉴定评估范围广、涉及职能部门多甚至业务交叉及重叠等情况,建议由环境保护部牵头,与相关部门组成工作班子,确立工作目标和任务要求,明确相关职能,通过长效机制和工作平台形成合力,以共同推动环境司法鉴定体系的建立。

李禹说,在实践层面上,基于目前少数地方依据地方性法规开展的环境司法鉴定实践,有必要由环境保护部组织较好的环境监测、评估机构进行试点,推动环境类司法鉴定管理体系的建立。这样一方面可以动员现有的国家权威性环境检测评估机构进入司法鉴定领域,将最好的检测、评估力量运用于环境损害鉴定评估;另一方面可以在全国层面统一环境司法鉴定的理论、方法、标准等问题,更好地发挥环境司法鉴定的作用。

中国政法大学教授王灿发认为,首先,要制定环境风险与损害鉴定评估立法,建立环境风险与损害标准和规范。相应的法律、行政法规、行政规章、鉴定评估标准、鉴定评估规范必须健全。此外,还应建立环境鉴定评估机构,设定鉴定资质标准也是重要环节,“鉴定评估机构不仅仅为受害者提供环境维权证据、为环境纠纷处理提供技术支持,还为环境刑事司法提供定案依据。”

另据悉,环境保护部将按照中共中央“强化执法监督,健全重大环境事件和污染事故责任追究”指示精神,在“十二五”期间将加大环境立法工作,并将环境风险与损害鉴定评估纳入到《大气污染防治法》等法律中,将出台《环境损害鉴定管理办法》、《环境损害侵权责任条例》等。

此外,他们还将逐步在地方开展环境风险与损害鉴定评估试点工作,大力推动我国环境风险与损害鉴定评估体系的建立。

[案件回顾]

倾倒6500吨污泥,制造上亿元损失

法院以重大污染事故罪判刑

全国首例污泥污染案、京城最大一起地下水污染案、北京司法机关首次介入的污泥污染案……综合种种“第一”于一身,一件由倾倒污泥而引发的案件备受关注。

曾任污水处理厂技术员的何涛等5人,将6500吨含有多种重金属和大量污染物的污水处理厂污泥,倾倒入北京市地下水水源保护区永定河古河道的砂坑里,造成当地空气、土壤严重污染,地下水受到严重威胁,经评估污染损失将达上亿元。

在历时长达1年的审理后,近日何涛被北京市门头沟区人民法院以重大环境污染事故罪判处有期徒刑3年零6个月,处罚金3万元。

漠视污染隐患,擅自倾倒污泥

2008年5月,环保部门接到群众举报,有人向位于门头沟区上岸村东侧的两个大砂石坑内倾倒大量污水处理物,致使当地连续多日臭味难闻,严重影响居民日常生活。

通过调查发现,倾倒物是来自北京市清河、酒仙桥污水处理厂产生的污泥。而这两个相邻的砂石坑分别是上岸村村民刘永祥和来京人员蒋小兵承包的。

此案随后转交到公安机关,公安民警很快掌握情况。自2003年起,何涛成立的北京环兴园环保科技有限公司承接了清河、酒仙桥两家污水处理厂的污泥处置消纳业务。

2006年10月~2007年7月间,何涛通过其车队司机(即被告人刘书力)的介绍,以每车70~100元的价格,在门头沟区永定镇上岸村村东,向被告人刘永祥承包的砂石坑内倾倒污泥4000多吨;通过被告人吴健华介绍,又以同样价格向被告人蒋小兵承包的砂石坑内倾倒污泥2000多吨。

就这样,何涛在没有采取任何污染防范措施的情况下,几年间先后向永定河古河道的砂坑内倾倒了总计达6500吨的“毒泥”。

空气被污染了、土壤被污染了、地下水被污染了……何涛等人最终也受到了法律的制裁。

多项污染指标超百倍,治理费用高达上亿元

检测单位在两个坑段的污泥中检出多种重金属,且CODcr、BOD、氨氮、粪大肠菌群数均超标100~200倍以上,排放至周边地区的恶臭气体强度为三至五级,黑泥中均检出乙类传染病病原体志贺氏菌,对此地区造成重大环境污染。

从表面上看,何涛污染案造成的后果是永定镇居民几年内都生活在臭气包围之中;实际上更严重的后果是:这6500吨含有多种重金属和大量超标有害物的污泥,对北京市地下水源造成了潜在威胁。

参加此案评估的专家认为,由此造成的臭味可以随污泥被填埋在短时间内消失,但污泥中的有害物质会随着雨水渗漏,其对地下水的威胁将会越来越严重。

北京市环保局和环境保护部经调查,均出具书面证明,认定此案属于重大环境污染事故。

据悉,上述两坑段投入的初步治理费用分别为300余万元和62万余元。经中国气象科学研究院环境影响评价中心评估,刘永祥、蒋小兵承包砂石坑的污染治理费用初步分析约8030万元,如加上远期的环境污染,其损失将远超过1亿元。

[案件亮点]

检察机关提出八千万赔偿要求

法院将另行处理

庭审中,北京市门头沟区人民检察院不仅要求法院对5名被告人追究刑事责任,还以公诉机关身份,对被告人提出了8000万元的刑事附带民事赔偿要求。

据悉,以公诉机关的身份对被告人提出如此之高的民事赔偿,在北京市尚属首次。

门头沟区人民检察院称,何涛等人非法处置含有传染病病原体的废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失,应当以重大环境污染事故罪追究其刑事责任。对于没有具体受害人但是危害公众利益的重大刑事案件由公诉机关提出民事赔偿,是法律赋予检察机关的权力。此案中,被告人的行为使当地群众深受其害,但是又不可能由全体受害人向被告人索赔,所以公诉机关代表公众向被告人提出赔偿要求。

我国《刑法》第三百三十八条规定:犯重大环境污染事故罪的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金,后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。

经过长达1年的审理,门头沟区人民法院近日开庭宣判:以重大环境污染事故罪判处何涛有期徒刑3年零6个月,处罚金3万元;其余4人中,两人被判缓刑并处罚金,另两人被免于刑事处罚。当庭判决后,何涛等5人均表示服从判决。

对于8000万元的刑事附带民事赔偿,法院并未当庭做出判决,将另行处理。

[延伸问题]

倾倒未处理污泥普遍存在

还有多少没暴露的案件?

经过一番治理,目前上岸村的两个污染坑段已初步完成填埋工作,四周栽种了大量树木,环境有了很大的改观。恶臭也不再困扰村民们的生活,一切似乎已经归于平静……

愚昧无知和对利益的贪婪最终使得这些不法分子走上了不归路。何涛称自己很对不起当地百姓,他自己的家也在门头沟,当初并没有意识到污泥产生的气味和有害物质会带来这么严重的后果,悔不当初。

但他同时也提出了自己的疑惑。何涛称,在2008年以前,他们这个行业内的大多数公司都像他们这么做。因为污水处理厂支付的污泥处理费根本不够无害化处理污泥,所以他们只能联系当地村民和砂坑承包人,经他们同意直接倾倒污泥。

据了解,目前国内外对污水处理厂产生的污泥的处理方式主要是农用、干化以及填埋3种方式。为了节约成本,多数人对污水处理厂的污泥往往会采用倾倒和堆肥的方式处理,这甚至已经成了业内的通用做法。

“何涛案件”倾倒污泥数目之大、造成损害之大,在全国尚属个例,但纵观全国众多的污水处理厂、如此多的污泥,这其中又会有或将有多少个没被发现、未被曝光的“何涛”存在?

疮疤终究会留下痕迹。若干年后,这些污泥残留下来的毒素究竟会给环境带来怎样的影响?我们不得而知,却心存隐忧。

鉴定评估现状如何?

鉴定活动规范化和法制化程度有待提高

目前,我国的损害鉴定机制包括7方面,主要有:生产事故鉴定、医疗事故鉴定、交通事故认定、工伤事故认定、人身伤残鉴定、渔业污染事故调查鉴定和资产评估。

据司法部有关数据统计,截至2009年底,经司法行政机关审核登记的司法鉴定机构有4783个,司法鉴定人有5万余人,2009年1年完成的各类鉴定案件有103万件。

但在上述的数字中,环境类司法鉴定机构、司法鉴定人和司法鉴定案件所占比重很少。环境类司法鉴定机构的资质、鉴定人的专业水平都有待提高。

我国现有的环境损害鉴定评估机构主要可以分为3类:

一类是渔业污染事故调查鉴定机构:设在各渔业环境监测站,共有60多个;

一类是环境污染司法鉴定机构:在司法部的《司法鉴定机构名录》中有两个名称为环境损害鉴定的机构,是以农业部环境保护研究所为基础建立的。

还有一类属于其他机构鉴定,包括:环境监测站对有无污染提供报告;医疗单位、医学研究机构对有无健康损害提供报告;资产和价格评估机构出具资产评估报告;一些科研机构提供专业研究报告,例如疾控中心、土壤研究机构、果树研究机构等。

目前环境类司法鉴定机构和人员主要分布在北京、天津、黑龙江、辽宁、江苏、湖北、云南等地。鉴定案件的范围主要涉及到涉农、涉渔、大气、矿业、水污染案件的鉴定。环境司法鉴定活动的规范化和法制化程度还有待提高。

基于我国环境风险与损害鉴定评估的现状,为全面防范环境风险,切实维护环境公私权益,科学认定环境污染损害,促进环境管理方式转变,环境保护部于11月16日在环境保护部环境规划院专门成立了环境风险与损害鉴定评估研究中心。

此中心将环境行政执法、环境损害案件审理、环境违法行为惩处提供技术支撑,为完善相关法律制度提供工作基础。

鉴定评估有何作用?

既是法院审理污染案件的关键证据,也是检验环保工作成效的标准

环境风险与损害鉴定评估具有重要的作用。由于法院缺乏相应的技术手段,所以在审理环境污染案件时,环境损害鉴定评估的结论就会成为法院判决环境损害赔偿案件的关键证据和根据。

另外,环境风险与损害鉴定评估也将成为检验环境保护工作成效的标准。环境保护部环境应急与事故调查中心副主任张志敏认为,片面追求经济效益就会导致环境问题。

张志敏说,在紫金矿业污染事故中,紫金矿业占当地县财政收入的60%,当地片面追求经济效益使得紫金矿业无限制地发展,结果造成重大环境污染事故。另外,一些地方虽然企业污染排放达标,但任其超负荷发展,导致诸如白洋淀地区蓝藻事件经常发生。环境风险与损害鉴定评估的介入将能够起到很好的预警作用,进一步完善环境保护工作。中国环境报 记者闫海超


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