解读《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》
周建民
1999年6月5日，最高人民法院第1066次审判委员会讨论通过了《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》 (法释[1999]15号)(以下简称《规定》)于1999年7月8日公布施行。1986年4月12日最高人民法院颁发的《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》同时废止。《规定》由导语、受理与管辖、案件的审理、权利义务的转让、合同的变更和终止、责任的承担和其他等七个部分组成，共四十条。为使各地人民法院进一步了解《规定》的精神，更好地发挥《规定》在审理农业承包合同纠纷案件中的指导作用，本文就制定《规定》的背景、指导思想、法律与政策依据以及在适用中应该注意的问题作一个简要的说明。
一、背景
为认真贯彻党的十五届三中全会精神，落实《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，1999年11月，最高人民法院党组决定起草《规定》，以对1986年4月12日印发的《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》 (以下简称《意见》)进行修改。起草《规定》是以《意见》和1993年对《意见》的修改稿为基础的。最高人民法院经济庭在北京怀柔、河北三河等地的基层人民法院和人民法庭进行了实际调查后，于1998年11月下旬，拟定了初稿，提交给全国人民法院工作会议讨论。1998年12月，根据肖扬院长、唐德华、李国光副院长的批示，经济庭负责起草《规定》的同志又到湖北襄樊市、黄岗市、襄阳县、广东潮州市、四川成都市、湖南常德市等地的部分人民法院、人民法庭、政府有关部门和乡镇、村、组以及村民中开展调查研究，先后召开各种座谈会10多个，参加座谈会的百余人。此外，还在田间、地头、走村串户采访了部分农民、农户。所到之处，得到了当地党委和政府的大力支持。通过调查，掌握了第一手材料，对当前党对农村的政策和中国农村进行第二轮土地承包的情况有了深入的了解。之后，负责起草的同志又征求了农业部政策法规司、农业部农村经济体制与经营管理司和最高人民法院民庭、行政庭、研究室的意见。之后，经经济庭庭务会讨论，又对《规定》的初稿作了较大的修改，形成送审稿。1999年4月，经报院领导批准提交院审判委员会讨论。1999年6月5日，经最高人民法院第1066次审判委员会讨论通过，于1999年7月8日公布施行。
二、制定《规定》的指导思想和法律政策依据
制定《规定》的指导思想是为了正确、及时地审理农业承包合同纠纷案件，保护当事人的合法权益，促进以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不断完善和发展，保障农村经济体制改革不断深入，保持农业和农村经济持续稳定发展。制定本规定的法律和政策依据是《民法通则》、《民事诉讼法》、《土地法》、《经济合同法》、《合同法》、《农业法》、《水土保持法》、《乡镇企业法》、《仲裁法》、《村民委员会组织法》、国务院《农民承担费用和劳务管理条例》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》等有关法律、法规和政策的规定。同时，注意认真总结了全国人民法院多年来审判农业承包合同纠纷案件的实践经验。
(一)受理与管辖
1、《土地管理法》第十四条第二款规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡(镇)人民政府和县人民政府农业行政主管部门批准。”第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”《村民委员会组织法》第十九条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：(一)乡统筹的受缴方法，村提留的收缴及使用；……(五)村集体经济的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；(六)村民的承包经营方案；”第二十四条第一款规定：“村民委员会解决问题，采取少数服从多数的原则。”根据上述规定，《规定》在第二条作了“发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同的违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可追加承包方作为第三人参加诉讼”的规定。适用这一规定的条件有四项：第一，原告的主体是发包方所属的集体经济组织半数以上的村民，即作为发包方的村集体经济组织或者村民委员会、农村集体经济组织或者村民小组、乡(镇)集体经济组织内部半数以上的成员；第二，被告的主体是发包方；第三，起诉的理由是因发包方在签订承包经营合同时违反法定的民主议定原则，或者所订合同的内容违背多数村民的意志，损害集体和村民的利益；第四，其诉讼请求是确认合同的效力。为了便于人民法院审判和当事人诉讼，本条还规定，人民法院依法受理案件后，可以通知承包人作为第三人参加诉讼。
2、根据《土地管理法》和有关政策的规定，土地承包期延长三十年，在三十年时间内，由于承包方家庭人口的增减和共同承包人人员的变化等因素的影响，增减或者变更承包人的可能性相当大。为了保持承包经营关系的相对稳定，有利于劳动力的合理流转，同时依法保护承包人的诉讼权利，《规定》第五条作了关于“农业承包合同签订后，经发包方同意，承包方增加承包人的，新增加的承包人可以作为诉讼当事人。发包方知道或者应当知道增加了承包人，但在六个月内未提出异议的，视为发包方对该事实的认可，新增加的承包人可以作为诉讼当事人”的规定。根据这一规定，一方面发包方对新增加的承包人享有审查并决定是否同意其参与承包经营的权利；一方面又对其权利进行了限制，即在发包方知道或者应当知道增加了承包人的情况下，六个月内未提出异议的，视为对该事实的认可，新增加的承包人可以作为诉讼当事人，依法享有诉讼的权利。
农业承包合同纠纷案件，在管辖上适用合同案件管辖的一般原则，即《规定》第三条所规定的“农业承包合同纠纷案件， 由承包合同履行地或者被告住所地人民法院管辖。”
(二)案件的审理
1、鉴于《民法通则》对承包经营法律关系的规定较少，且尚无专门的法律、法规对农业承包作出明确具体的规定，审理农业承包合同纠纷案件主要依据国家的有关政策，因此，有必要明确有关政策的内容，并以之作为处理此类案件的依据，以弥补立法的不足。故《规定》第六条作了“人民法院审理农业承包合同纠纷案件应当遵循依照有关法律、法规，维护农村政策的稳定，促进农村经济发展，保护农民合法权益的原则”这一原则性规定。
2、根据农业生产周期长，季节性强的特点，《规定》第七条规定：“人民法院对农业承包合同纠纷案件，应当依法及时受理，尽快审结。对因发生纠纷可能影响生产的，可裁定先行恢复生产；承包方恢复生产确有困难或者拒绝恢复生产的，由发包方负责组织先行恢复生产，恢复生产所发生的费用由过错方承担。”这是要求人民法院在审理农业承包合同纠纷案件时，要充分考虑农业生产季节性强的特殊性，对于一般性的案件，要依法及时受理尽快审结；对可能影响农业生产的案件，可以根据实际情况，裁定先行恢复生产，恢复生产所发生的费用，由过错方承担。
3、国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》规定：农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所承担的村(包括村民小组)提留、乡(包括镇)统筹费、劳务(农村义务工和劳动积累工)以及其他费用，农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费，(不含乡集体所有制企业缴纳的利润)，以乡为单位(注：现已改为以村为单位)，以国家统计局批准，农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计数字为依据，不得超过上一年农民人均纯收入的5％。对经济发达地区，经省、自治区、直辖市批准，可以适当提高提取比例。《中共中央办公厅国务院办公厅关于切实做好减轻农民负担工作的决定》第八条规定：“农民要按照国家规定，积极缴纳税金，完成农产品定购任务，承担村提留，乡统筹和劳务。凡农民应缴纳的钱物都要通过农民负担监督卡或承包合同书等书面形式确定下来，明确项目和数量。对缴纳村提留、乡统筹费确有困难的，要依照有关规定，分别予以减、缓、免。对有能力缴纳而不缴纳的，可以依照村规民约进行教育，或按照诉讼程序依法解决。”我们在调查中了解到，有的合同包含一些不合法的费用，如非法集资、乱摊派、搭车收费等，超过了5％法规和政策规定，加重了农民负担。为了切实减轻农民负担，我们依据上述有关规定，在第八条规定了“人民法院在审理农业承包合同纠纷案件时，对承包合同中所约定的承包方应当承担的义务中，超过有关法律、法规和政策规定的，超过的部分不予保护”的规定。在适用这一条款审理农业承包合同纠纷案件时，要认真学习和领会有关法律、法规和政策的规定，及时、准确、全面地掌握当地农业生产和农民收入等有关情况，以利于及时、客观、公正、准确地处理好农业承包合同纠纷案件，取得良好的社会效果。
4、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于稳定和完善土地承包关系的通知》第六条关于“除工副业，果园、鱼塘，‘四荒’等实行专业承包和招标承包的项目外，其他土地，无论是称口粮田，责任田，还是称经济田，其承包费都属于农民向集体经济组织上交的村提留，乡统筹的范围，要严格控制在上年农民人均纯收入的5％以内(以村为单位)。”这一规定确定了目前我国农业承包经营的三种形式：其一是责任田承包(有的地方称口粮田、经济田或称大田承包)；其二是专业承包，即工副业、果园、鱼塘等具有一定专业性质的承包；其三是通过招投方式产生的承包经营法律关系的招标承包。三种承包经营方式的主要区别在于承包与发包双方产生承包经营法律关系的途径和确定双方的权利义务的方法不同。责任田承包的承包人，一般为本集体经济组织的成员，依据有关法律、法规和政策的规定，与发包方建立其承包经营法律关系和确定其权利义务，有关规定对其权利义务的范围一般具有较明确的规定。专业承包和招标承包的承包方主体可以是本集体经济组织的成员，也可以是非本集体经济组织的成员。专业承包中，双方的权利义务一般是双方通过要约、承诺，通过协商确定的。招标承包的承包经营关系和其权利义务是通过招投标确定的。责任田承包经营关系的建立和权利义务的确定，主要是依据有关法律、法规和政策的规定，承包与发包双方一般只能在其规定的范围内对其具体内容进行协商。而专业承包和招标承包的承包经营关系的建立和权利义务的确定，则主要是根据双方当事人的意愿，特别是对具体的权利义务的确定，当事人具有较大的自主权。正是基于责任田承包与专业承包、招标承包具有上述区别，《规定》第八条第一款规定：“人民法院在审理农业承包合同纠纷案件时，对承包合同中所约定的承包方应当承担的义务中，超过有关法律、法规和政策规定的，超过的部分不予保护”。第二款又作了“前款规定不适用专业承包和招标承包的专业承包合同纠纷案件”的规定。
5、我们在调查中了解到，有些地方的承包合同，其权利义务仅有原则的规定，没有具体内容，操作较为困难。为了解决这一实际问题，故在《规定》第九条作了关于“农业承包合同中，对承包金额或交纳承包金的比例或者范围没有约定或者约定不明确的，人民法院可在查清事实，分清责任的基础上主持双方当事人进行调解。当事人不愿调解或调解不成的，依照本规定第八条的规定处理”的规定。
6、在调查中我们还发现，有不少农民没有合同，究其原因，有的是发包方尚未与农民签订合同；有的是农民不愿意签订合同；有的是以任务下达书的形式，向农民下达当年的上交任务；还有的地方因农民负担重，有的村组因农民交不起承包金，便与其签订还款协议，有的干脆就让农民打欠条。为了维护党的农村政策，最大限度地保护广大农民的利益不受侵害，《规定》第十条规定：“当事人因欠交承包金而达成还款协议或者承包方向发包方出具欠条的，一般应当按照债务纠纷案件处理。但是，还款协议或者欠条中对承包金数额约定不明或者当事人对所欠承包金数额有争议的，应当按照农业承包合同纠纷案件处理。”根据这一规定，人民法院在审理案件时，对当事人是以还款协议或者欠条为主要证据起诉的案件，应当认真查清案件事实，查明其还款协议或者欠条产生的原因。对符合上述但书规定条件的，应当按承包合同纠纷案件处理。
7、《水土保持法》第二十六条规定：“荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以由农业集体经济组织、农民个人或者联户承包水土流失的治理。承包治理所种植的林木及果实归承包者所有，因承包治理而新增加的土地由承包者使用。”根据这一规定，《规定》第二十一条作了关于“人民法院在审理涉及承包经营荒山、荒沟、荒丘、荒滩的农业承包合同纠纷案件中，对承包方所种植的林木及收获的果实的所有权和因治理水土流失而新增加的土地使用权，应当予以保护”的规定。其目的是鼓励承包方积极开展对“四荒”的开发利用，积极对水土流失进行治理， 以扩大对土地以及其他资源的合理利用和加强环保建设。
8、《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是举办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十七条第一款规定：“征用土地，按照被征用土地的原用途给予补偿。”第六十五条又规定：有关农村集体经济组织为乡(镇)村公共施加公益事业建设，需要使用土地，经批准收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。根据上述有关规定，《规定》第十二条作了“承包方因承包经营的土地被依法征用或者被依法批准使用后，要求发包方按照有关法律、法规的规定给予补偿或者要求发包方对其为改良土地的实际投入给予适当补偿的，人民法院应当予以支持”的规定。制定此规定的目的，主要是鼓励土地的承包经营者大胆投入，积极改良土地，努力提高土地的质量，增强地力。
9、《农业法》第三十条第三款规定：“承包期满，承包人对原承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权。”为维护土地承包经营关系的稳定，鼓励承包方立足长远，勇于投入，根据上述规定，结合对土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等实行专业承包或者招标承包的较多的实际情况，在《规定》的第十三条制定了“对实行专业承包或招标承包的承包方，在承包期满后对原承包经营的标的物在同等条件下主张优先承包经营的，人民法院应当予以保护”的规定。
(三)权利义务的转让
农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》(以下简称《稳定意见》)第四条提出：“农村土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有制和不改变土地农业用途的前提下，经发包人同意，允许承包方在承包期内，对承包标的物依法转包、转让、互换、入股。其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转的形式，经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。在承包经营权转让时，必须保护实际耕地者的权益，各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。债务人不得以土地抵顶债款。”农业部的上述意见确立了目前我国农业承包经营中承包经营权流转的四种形式，即转包、转让、互换和入股，并可以在一定的范围内通过协商的方法进行适当的经济补偿。但又明确规定，必须加强管理，要坚持土地的集体所有制的性质不改变土地的农业用途，要签订书面合同并报发包方同意和农业承包合同管理机关备案，但严厉禁止擅自将耕地转为非耕地，禁止以土地顶抵债款。根据这一意见，为了促进土地承包经营权在一定的范围内有次序的合理流转，做到管而不死，活而不乱，《规定》在第十五条至二十一条作了相应的规定。如第十五条规定：“承包方转让承包合同，转包或者互换承包经营的标的物时，违反《中华人民共和国土地管理法》关于‘农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡(镇)人民政府批准’的规定的，人民法院应当认定其转让、转包、互换行为无效。”要求在实行土地承包经营权流转时，也必须坚持法定的民主议定原则。否则，其行为也认定为无效。第十六条规定：“在承包合同有效期内，发包方强制承包方转让承包经营权，强制承包方转包或互换承包经营的标的物的，人民法院应当认定该转让、转包、互换行为无效。”主要是禁止发包方滥用职权，强行转让，以维护承包方的合法权益，维护农业承包经营关系的稳定。第十七条规定：“承包方经发包方同意，将承包经营的标的物全部或部分转包给第三人的，承包方与发包方之间仍应按照原承包合同的约定行使权利和承担义务。承包方与转包后的承包方之间按转包合同的约定行使权利和承担义务。”主要是为了促进土地承包经营权在承包方经发包方同意的情况下，在不同范围进行多层次的流转。第十八条规定：“人民法院对承包方用已取得承包经营权的土地等抵偿债务的，应认定其行为无效。”该条规定的依据是农业部《稳定意见》中禁止用土地抵偿债务的内容。第十九条规定：“对有偿转让承包经营权的转让费超过政府规定的最高额的部分，人民法院不予保护。”此条规定也是根据农业部《稳定意见》中关于“各地要制定土地承包经营权转让费最高限额”的内容制定的，以加强政府对承包经营权转让费的管理，禁止无限制地提高转让费。第二十条规定：“经发包方同意，各承包方之间将各自承包经营的标的物全部或者部分进行互换，并约定对不等值的部分进行适当补偿的，人民法院应当予以支持。”作此规定是为了促进土地承包经营权能够更加广泛、更加合理的流转方式，土地承包经营权的合理流转。第二十一条规定：“承包方依照法律、法规和政策的规定，以其承包经营的标的物入股，仍按照承包合同的约定，向发包方行使权利和承担义务的，人民法院应当准许。”以承包经营权的标的物入股，是土地承包经营权流转的形式之一，也是随着改革开放不断深化而产生的新生事物，应当依法予以支持和保护。但承包方以其承包经营的标的物入股的，必须依照法律、法规和政策的规定。
(四)合同的变更和终止
1、《规定》第二十二条规定：“对承包合同中约定的承包金，符合法律、法规和政策规定的，应当予以保护。对当事人单方要求变更承包金的，不予支持。”是根据意思自治原则，尊重当事人的约定，维护农业承包合同的严肃性，维护农业承包经营关系的稳定。第二十三条关于“承包合同的当事人在合同中对可能发生引起合同变更的事项作出约定的，人民法院在审理农业承包合同纠纷案件时，可从其约定”的规定也集中地体现了这一原则。但承包合同中约定的承包金必须符合有关法律、法规和政策的规定，即订立合同必须建立在合法性原则的基础之上。
2、第二十四条规定：有下列情形之一，当事人请求终止承包合同的，人民法院应当允许：(1)承包合同中约定的终止或者解除合同的条件成就的；(2)承包人在承包期内因健康原因丧失承包能力或者死亡，继承人无力承包或者放弃继承，且又不进行转让、转包和入股的；(3)因一方不履行承包合同约定的义务，致使承包合同无法继续履行的；(4)承包经营耕地的承包人弃耕抛荒的；(5)承包方进行破坏性或者掠夺性生产经营，经发包方劝阻无效的；(6)承包方随意改变土地用途，经发包方劝阻无效的。本条中六项规定主要体现了四个方面的内容：一是尊重当事人的约定，如第一项“承包合同中约定的终止或者解除合同的条件成就的”；二是承包方家庭人员和身体健康状况的变化，如第二项“承包人在承包期内因健康原因丧失承包能力或者死亡，继承人无力承包或者放弃继承，且又不进行转让、转包和入股的”；三是因当事人违约，如第三项“因一方不履行承包合同约定的义务，致使承包合同无法继续履行的”；四是因承包方违反合同约定以及其他原因，发包方依法行使管理权，如第四项“承包经营耕地的承包方弃耕抛荒的”，第五项“承包方进行破坏性和掠夺性生产经营，经发包方劝阻无效的”，第六项“承包方随意改变土地用途，经发包方劝阻无效的”。该规定与后来颁布的《农村土地承包法》第二十六条之规定并不矛盾，所以，仍可为司法实践所遵循。
(五)责任的承担
1、《规定》第二十五条第一款规定：“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其承担相应的责任。”第二款又规定：“属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”《规定》第二条依据有关法律规定的民主议定原则，授予了发包方所属的集体经济组织成员请求人民法院确认承包合同效力的权利，本条对此类案件的实体处理作了规定，即违反民主议定原则越权发包的承包合同为无效合同，并应根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。这里的当事人是指承包合同的当事人，即发包方和承包方。在处理此类案件时，应当认真查清事实，分清责任，按照过错责任原则确定其责任的承担。但依照该条第二款的规定，发包方所属的集体经济组织成员请求人民法院确认承包合同的效力的权利是有限的：一是有一定的时间限制，即不得超过一年；二是要根据承包方的行为，即虽未超过一年，但承包人已经实际做了大量投入的。另外，该条还规定，发包方所属的集体经济组织成员起诉时虽然因超过了规定的时间或者承包方以实际做了大量的投入等原因丧失了胜诉权的，人民法院可以根据实际情况，依照公平原则，对承包合同的有关内容进行适当的调整。制定上述规定，一方面是要贯彻法定的民主议定原则，加强群众的监督；另一方面要尊重当事人的意愿，维护承包合同的严肃性，保护承包方的合法权益，维护承包经营关系的稳定。但最重要的是要坚持公平原则，争取良好的社会效果。
2、《规定》第二十六条、第二十七条关于“承包合同转包后，因发包方的原因，致使转包合同不能履行，给转包后的承包方造成损失的，转包后的承包方起诉承包方时，人民法院可以通知发包方作为第三人参加诉讼，并根据其过错，确定其承担的相应责任”和“承包合同转包后，因转包后的承包方的原因，致使承包合同不能履行，发包方起诉承包方时，人民法院可以通知转包后的承包方作为第三人参加诉讼，并根据其过错，确定其承担的相应责任”的规定，主要是根据《民事诉讼法》的有关规定，依照便于人民法院审判和当事人诉讼的原则，为提高工作效率，争取好的社会效果而制定的。
3、第二十九条关于“承包期间因发生自然灾害，或者因承包方自身以外的原因，致使承包方缴纳承包金有困难，承包方要求缓交、减交或免交承包金的，人民法院可以根据实际情况，允许承包方缓交、减交或者免交承包金”的规定，主要根据是《中共中央办公厅国务院办公厅关于切实做好减轻农民负担工作的决定》第八条：“……对缴纳村提留、乡统筹费确有困难的，要依照有关规定，分别予以减、缓、免。对有能力缴纳而不缴纳的，可以依照村规民约进行教育，或按照诉讼程序解决”和第九条：“对国定贫困县的特困村，经县级人民政府批准，免除农民承担的乡统筹费；对尚未解决温饱的贫困户，免除全部村提留，乡统筹”的规定，同时结合《民法通则》第一百零七条关于“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任，法律另有规定的除外”的规定制定的。
4、土地延长承包期后，承包期可达三十年，在三十年时间里，承包方共同承包的人员、家庭结构等方面必然发生变化，为了能较好地适应这种变化，《规定》在第三十条至第三十四条作了相应的规定。如第三十条关于“在承包合同履行期间，承包方分户时，其家庭内部就承包经营的权利义务未能达成协议，或者虽有协议，但是以分户的方式逃避履行承包合同义务，损害发包方利益的，所分各户之间，应对承包合同所确定的义务，承担连带责任”的规定，其目的就是要禁止以分户的方式逃避履行承包合同的义务，损害发包方利益的行为，以保护发包方的利益。第三十一条关于“以个人名义签订承包合同，但有证据证明其承包经营收益的主要部分是供家庭成员享用的，应以其家庭财产承担责任”的规定，其目的是防止承包方抽逃或者转移家庭财产，逃避合同责任。第三十二条关于“共同承包人中途退出承包的，应当享有和承担共同承包期间承包合同所约定的权利义务。因共同承包人中途退出承包，给发包方或者其他承包人造成损失，发包方或者其他承包人要求给予赔偿的，人民法院应当予以支持”的规定，是过错责任原则的一种体现，以保护发包方和其他共同承包人的合法权益。第三十四条关于“承包方是夫妻的，在承包合同履行期间解除婚姻关系时，就其承包经营的权利义务未达成协议，且双方均具有承包经营主体资格的，人民法院在处理其离婚案件时，应当按照家庭人口、老人的赡养、未成年子女的抚养等具体情况，对其承包经营权进行分割”的规定，是为了处理好在较长的承包经营期内可能发生在婚姻关系的变化，依法保护妇女、儿童的利益，故要求只要夫妻双方均具有承包经营的主体资格，人民法院在处理离婚案件时就应当按照家庭人口、老人的赡养、未成年子女的抚养等具体情况，对其承包经营权进行分割。
(六)其他
《规定》的第三十五条至第四十条是一些说明性条款，主要对某些条款的内容和对《规定》的适用范围、生效时间以及与最高人民法院1986年4月12日印发的《意见》的关系，作一些必要的说明。
另外，本规定是在《意见》的基础上制定的。我们在制定《规定》时对上述《意见》中的有关内容作了一些较大的修改。一是将“农村”改为“农业”，主要是考虑农村是一个地域性概念，而农业是一个行业性概念。且现在农村中非农业性的成分很多，如乡镇企业等，不属于有关农业的法律、法规和政策调整的范围，使用“农业”这一概念比“农村”更为准确。二是删除了有关乡镇企业承包的规定，其原因是国家已颁布了《乡镇企业法》，乡镇企业等非农业性质的承包经营法律关系应由《合同法》、《乡镇企业法》等法律、法规调整，而目前农业承包主要是依据有关政策。因此，《规定》没有对乡镇企业承包的问题作出规定。三是对有关仲裁的内容没有作出规定，《仲裁法》第七十七条规定：“……农业集体经济组织内部的承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”目前，国家尚未制定有关规定，故《规定》中未涉及仲裁的内容。
三、应该注意的问题
1、《规定》第二十一条中规定的以承包经营的标的物入股，其实质是以承包经营权入股，股份制的情况比较复杂，特别是以承包经营权入股的更为复杂，有必要进一步结合审判实践加强研究。
2、《规定》第三十九条规定的“人民法院在审理专业承包和招标承包的农业承包合同纠纷案件时，除适用本规定的有关规定外，还应依照合同订立时的有关法律、法规和政策的规定”的内容，主要是考虑制定该规定时，《合同法》已经颁布，但尚未实施，而《规定》中适用了《合同法》的有关规定和原则。另外，今后很可能还会出台一些新的法律、法规和政策，为了解决相关的法律、法规和政策的适用问题，故制定了这一规定。
3、农村实行土地承包，是国家实行改革开放的产物，是农村经济体制改革不断深化的成果，且对传统的观念和习惯有着重大的突破，有些方面甚至是一场深刻的革命，是一个飞跃。正因为如此，当现阶段还没有一部专门规范和调整农业承包关系的法律、法规时，指导这方面工作的主要是《农民承担费用和劳务管理条例》、中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、中共中央国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》、《关于稳定和完善土地承包关系的意见》等法规和政策，以及《土地管理法》、《农业法》、《水土保持法》、《基本农田保护条例》等法律、法规的有关规定。由于我国农业农村工作涉及的面大、地广、人口众多，情况十分复杂，因此，我们必须认真学习，深刻领会有关法律、法规和政策的精神实质，全面了解所在地区农村的实际情况，了解农民的实际情况。在审理农业承包合同纠纷案件，处理农业承包的有关问题时，要充分运用《民法通则》、《合同法》、《民事诉讼法》以及其他相关的法律、法规的基本原理，结合我国目前农业和农村工作的实际，结合我国农民的实际，以保护当事人的合法权益，促进以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不断完善和发展。
