备受关注的我国公职人员财产申报制度，其实早在16年前就已着手建设。1994年全国人民代表大会常务委员会正式将财产申报法列入立法规划。1995年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《1995年规定》），2006年中共中央办公厅发布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。但是，在这些规定中财产公示制度始终缺位。2009年初，新疆维吾尔自治区阿勒泰地区、浙江省慈溪市两地率先对部分基层领导干部的家庭财产进行公示试点，这些实践被认为具有“破冰”意义。 ^[1]随后在2009年全国人民代表大会、中国人民政治协商会议召开前夕，温家宝总理在与网友在线交流中指出：“我们说要实行政务公开，也要对官员的财产收入实行公开……我们正在积极准备这项工作。” ^[2]

然而，遗憾的是财产申报公示并未如期而至。2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《2010年规定》）。《2010年规定》虽然进一步完善了我国公职人员的财产申报制度，但仍然缺少具有关键意义的公示环节。财产公示之所以迟迟不能兑现，很大程度上与公职人员的强烈反对有关。有调查显示，在阿勒泰地区和新疆维吾尔自治区其他一些地、州、市公务员中，反对者占七成，无所谓者占二成，坚决支持者仅占一成。 ^[3]另据一位全国人大代表的调查，对“官员财产申报”持反对意见的官员高达97%。 ^[4]公职人员的反对固然并不完全合理，但也不容轻视。制度不仅要建设，更在于落实。如果忽视公职人员包括隐私权在内的合法权益的保护，缺少公职人员对财产申报公示的理解与认同，即使规定了财产申报公示制度，也难以顺利推行。我国的财产申报制度能否顺利迈向财产公示，必须认真对待申报人的隐私权保护问题。

隐私权是权利谱系中的新生权利，最早是由美国学者沃伦和布兰代斯于1890年在《哈佛法律评论》第4期发表的《隐私权》一文中提出的。 ^[5]最初，隐私权意味着与个人私生活有关的信息不予公开以及属于私事的领域不受干涉的自由，是一种要求他人放任自己独处而不受打扰的权利。第二次世界大战之后，特别是进入20世纪60年代之后，由于握有庞大资源和先进技术的国家日益构成对公民私生活权利的重大威胁，因此隐私权作为一项基本人权在各国的宪政实践中相继得到确认。 ^[6]虽然《中华人民共和国宪法》并没有隐私权的明确规定，但其第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”；第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”；第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护”。从这些规定中我们都可以推导出隐私权作为一项基本权利的宪法地位。特别是近年来随着我国民众权利意识的不断加强，对个人隐私的保护已逐渐成为国人生活中的一项基本的权利诉求。作为公民的一项基本权利，隐私权意味着公民享有自身的私人信息、私生活以及私人事务不受恣意侵扰的权利。而财产申报制度强制性地要求申报人申报其个人财产信息并进行公示，不可避免地与隐私权之间产生冲突。因此，如何平衡财产申报与隐私权的关系也成为各国财产申报制度的基础理论问题。

财产申报制度是一种行之有效具有普遍意义的反腐利器。为了公共利益的需要，国家完全可以对公民的隐私权加以限制。公职人员作为社会公共事务的管理者，其财产收入、社会关系、生活经历、个人爱好等虽然是受隐私权保护的私事，但这些因素也有可能对其行使公权力的行为造成影响。对公职人员的这些隐私加以限制，使之接受社会的监督，就可以有效地预防和惩治腐败，使可疑财产和不廉行为易于暴露。1990年第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《反腐败实际措施手册》第4条明确指出：“规定公职人员全面公布个人情况（在进入政府部门任职时即公布本人的全部资产、债务和社会关系）或定期提供简要情况（每年的全部收入或商业活动）或公布应予报告的事项（职务以外的收入、出售或明显超过一定数额的资产的单据），那是很有价值的反腐败手段。”更为重要的是，在一个民主社会，公民享有知情的权利。公众作为政府权力的授予者，有权知悉国家所颁布的法律、法规、政策以及国家机关及其工作人员的活动和背景资料，有权知道自己所选举或由政府任命的公职人员是否服务于社会，并在此基础上参与公共决策和政府监督。正如有的学者所言：“实行财产申报制度，不仅仅是提供了一个如何防范和发现腐败的问题，同时它还是民主政治建设的措施，是政府主动公开以增强群众信任的措施。” ^[7]

国家有权建立财产申报制度，但对公职人员隐私权的限制亦有限度。公职人员必须公示财产，但丝毫不意味着隐私权的完全丧失。所谓“官员无隐私” ^[8]的说法，不宜做绝对化的理解，而只是表明公职人员的隐私权应当受到较大的限制。 ^[9]我们可以假定：一个人一旦走上“仕途”，选择政治作为职业的时候，他就应当预见到并甘愿承担担任公职所带来的种种不便，并默认对自己过去、现在和将来隐私的部分放弃。但是，不能否认，隐私权是其作为公民应当享有的一项基本权利。在现代社会，每一个人都需要一块属于自己的空间，去获取真知，提炼情感，发展个性。在私人领域中形成的自主意识和经验是个人参与社会活动的重要心理支撑。如果没有隐私，个性就失去了发展的空间。一个没有个性、没有多少主体性意识的个人，必然不具有自主的地位而被不断物化，自然无尊严可言。 ^[10]尊重和保护隐私权，对每个人实现个人尊严都具有极其重要的意义。公职人员虽然身份特殊——担任公职并行使公权力——但同样是受宪法保护的公民，同样具有人格尊严，其隐私权同样应受到必要的保护。在财产申报制度中，如果一味强调公职人员隐私权的限制而忽视必要的保护，将公职人员的私生活完全暴露于公众之下，无疑是一种比较严重的身心摧残，必将造成对公职人员人格尊严的损害。建立如此的财产申报制度不仅无法得到公职人员的认同与支持，反而可能危及政府管理的有效运作。

哪些人应当申报财产？在我国长期存在不同意见。《2010年规定》中确定的申报主体是：（1）各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职）的干部；（2）人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；（3）大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员。这一规定，基本上承袭了《1995年规定》的做法，只是将申报主体由原来的处级以上扩展到副处级以上干部。然而，这种做法被不少学者指责范围过窄。如有学者认为，乡镇一级基层政权机构的负责首长拥有相当权力，应列入申报主体；一些特别的机构如司法、行政执法机关等最易发生腐败滥权之事，应将其所有公职人员列为申报主体；军事开支在国家财政支出中所占比重较大，规定一定级别的军官申报财产也是十分必要的。 ^[11]还有一些学者提出应将申报的主体扩大到所有的国家工作人员。 ^[12]他们的一个重要依据是，财产申报制的主体应与“贪污贿赂罪”、“巨额财产来源不明罪”的主体相适应，即应包括所有的国家工作人员。 ^[13]

财产申报的主体究竟应当限于何种范围内的公职人员不是一个简单的技术问题，它与隐私权的保护息息相关。只有那些被证明是确有必要限制其隐私权的主体，才应当被列入财产申报的主体范围之内。笼统而不加区别地划定财产申报的主体，很可能把一些并不必要申报的个人也纳入其中。这将损害财产申报制度建立的正当性基础，同时也侵犯了个人的隐私权。从这个意义上讲，无论是以行政级别还是以是否担任公职为标准，都可能违背隐私权保护的原则。那么，哪些主体的隐私权在财产申报制度中应当受到限制呢？在隐私权限制的司法实践中，外国一些司法机构提出了“公共官员”的概念。例如，美国联邦最高法院的大法官在1964年的“纽约时报诉沙利文案”的判决书中，首次提出“公共官员”的名誉权和隐私权应当受到限制。 ^[14]美国联邦最高法院的大法官之所以创设“公共官员”一词，就是旨在将其区别于政府雇员或公职人员，以凸显出这类官员是经授权来处理公共事务的“公共官员”。正是这类官员，他们的隐私权才有予以限制的必要。作为一类特殊的群体，“公共官员”具有决定政府事务的能力，他们的言行将在公众中产生重大的影响力，从而被深深地嵌入公共领域之中，与公众的利益之间形成了密切的关联性。大众有权要求知悉“公共官员”更多的资讯，“公共官员”所享有的隐私权也应受到更多限制。

“公共官员”隐私权的可限制性对我们划定财产申报主体范围具有重要的参考价值。“公共官员”之外的公职人员，虽然担任公职、领取政府薪水，但由于他们所从事的工作并不对人民的生命、财产和自由造成直接的影响，要求他们公示财产接受公众监督，显然并不必要。因此，财产申报的主体范围可以借鉴“公共官员”的范围来确定。在“纽约时报诉沙利文案”中，美国联邦最高法院的大法官并没有界定“公共官员”的范围，但在判决书中提到：“我们的国家选举了许多重要的官员；各州、各市、各县甚至许多选区也一样选举了许多重要的官员。这些官员以他们的职务行为向人民负责……自由讨论公共事务和公共官员是没有任何疑问的……” ^[15]由此可知，经过选举任命的管理公共事务的政府官员被列入“公共官员”之列。在两年后的“罗森布拉特诉贝尔案”中，美国联邦最高法院的大法官又提出了认定“公共官员”的两项标准：（1）所涉职务行为是否负有主要责任或者具有实质决定权；（2）职位的重要性是否已经达到公众就该职位的任用资格及工作表现具有特定利益的程度。 ^[16]于是，“公共官员”包括了那些非民选的对政府事务负有实际职责或能控制政府事务的人。同时，在该案中法官认定，“公共官员”还包括担任公职时曾经行使过重大责权的前政府官员，以及因过去的职务行为而在当前受到指控的前政府官员。从这些案例来看，美国联邦最高法院的大法官对“公共官员”的认定，强调的是职位与大众的关联性，即职位对公共利益的影响，而非受雇于政府的“身份”。

这种认定“公共官员”的思路，实际上在阿勒泰地区的财产申报方案中已有所体现。阿勒泰地区出台的《县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》中，公务员财产申报的主体不再限定于“县（处）级以上领导干部”，还包括了具有“实权”的科级干部。对此，中共阿勒泰地区纪律检查委员会办公室主任章新军解释说：“权钱交易的前提是有权”。 ^[17]因此，阿勒泰地区这次对申报主体的界定主要看其是否有权，而不再只看行政级别。更加值得一提的是，阿勒泰地区的规定还将正式办理退休手续3年内的县（处）级领导干部纳入申报的主体之中。

我国过去的财产申报，主要限于收入部分。但是，1997年出台的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》将干部“本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租和参加集资建房”纳入需要报告的“重大事项”，首次涉及了官员除工资劳务收入之外的财产申报问题。2001年出台的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》又将特定申报主体的报告内容正式扩展到“家庭财产”。《2010年规定》将领导干部应当报告的内容分为“本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项”和“收入、房产、投资等事项”两大类，共14小类。 ^[18]申报内容的扩大固然值得欣喜，但申报内容是否越广泛越好？被确定为申报主体的公职人员究竟对哪些事务需要进行申报并公示？家庭成员的财产情况是否属于申报的内容？私人活动情况应否列入其中？只有厘清上述问题，制度调整的范围才有可能变得明晰。

如果公职人员的职位与大众存在较大的关联性，牵涉到公共利益，就有必要对其个人隐私权作出限制，要求其公开一部分个人隐私。早在19世纪，恩格斯就曾精辟地指出：“个人隐私应受到法律保护，但当个人隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”。 ^[19]但是，在肯定隐私权限制的必要性和正当性的同时，也必须强调，财产申报的内容以与公共利益有关为限。那些与公共利益无关的私人信息和私生活情况，就不应该、也不需要申报并公开。财产申报者的隐私权虽然受到限制，但仍然享有隐私权，其隐私仍受法律保护。例如，美国已故总统肯尼迪的遗孀杰奎琳及其两名子女饱受新闻记者罗恩·格拉拉的跟拍之苦，遂向法院诉请禁止其采访摄影的命令。1973年美国联邦上诉法院判决，总统遗孀及其子女虽然属于公众人物，应忍受公共利益所需的合理报道，但也当然享有隐私权。 ^[20]可见，在“公共官员”的私生活中，同样存在着大量与公共利益无关的私人信息和私生活情况。如果将申报的范围扩大到这些信息，既侵害了财产申报者的隐私权，也将增加财产申报制度推行的阻力。只有那些与公共利益有关的事务才需要纳入申报的内容之中，而与公共利益无关的私人事务则不能列入申报的范围之内，否则将构成对隐私权的侵犯。

科学地对各种私人信息和私生活情况作出区分从而确定财产申报的合理范围，是财产申报制度的一大关键。德国法院在处理人格权案件时，通常将个人私生活领域划分为三种类型，即“私密领域”、“私人领域”和“社会领域”。 ^[21]虽然这一被德国联邦宪法法院采纳的“领域理论”有逐渐相对化的趋势， ^[22]但对我们界分财产申报制度所涉及的私生活类型仍然具有借鉴意义。依据这一理论，个人在“私密领域”的活动，是个人人格个性的表现，常常与个人人格表现的核心问题有关，因而受到最严密的保护，不容任何公权力的不利影响或侵害。在这一领域发生的人格权受侵害案件，基本上不允许遵循比例原则的标准进行衡量，即个人在“私密领域”的行为受到绝对的保护。“私人领域”特别地指一般的居家或家庭生活，并涵盖至私人之对话、信件或日记等。由于这个领域的活动与外界产生一定程度的接触，因此非受绝对的保护，仅在遵守严格的比例原则要求下并基于重大公共利益才能加以干预。最后，个人在“社会领域”的人格发展活动也受保护。但是，由于在这个领域个人与外界公共生活发生广泛的联系，因此比较而言，个人在“社会领域”中所展现出的人格特性受到的保护较少，相对地，可以对之干预的要求就较为宽松。 ^[23]

根据这三个领域的划分，财产申报应当限于“社会领域”范围内。“私密领域”因为与社会活动不发生直接的联系，除当事人自愿（如思想汇报）外，都不能要求申报。日记、私人谈话、通讯记录以及走亲访友等私人活动和信息，处于与公共生活相对隔绝的“私人领域”之中。对于此类活动和信息，除非涉及重大公共利益，并经比例原则作出个案上的衡量，否则不得加以干预。例如，德国联邦宪法法院在“日记证据案”中判定，日记记载的内容，尚不足以逃避国家权力的干预。假若这类日记中记载了犯罪行为的准备计划或已犯下之犯罪行为的记录，则此类记载均不在宪法不受侵犯的人格权保护范围之内。 ^[24]财产申报制度虽然也涉及公共利益，但尚未达到重大与迫切的程度，且申报将导致申报者人格利益的严重损害，因此原则上私人领域的活动不应列入申报的内容之中。而公职人员在“社会领域”的活动和信息因为与外界存在较多的联系，也较容易对公共利益产生影响，所以可以纳入申报的内容之中。换句话说，申报内容的范围应以“社会领域”为界。如果超越了这一界限，涉及“私密领域”和“私人领域”，就将构成对隐私权的侵害。

阿勒泰地区、慈溪市等地实际上实行的是一种“有限公示”，即尽可能地将“公示”限制在一定的范围内，以避免财产申报资料被过度曝光。从理论上讲，这种“有限公示”具有一定合理性。财产申报资料虽然以公开为原则，但公开的范围也应与其职位的“公共性”相适应。一方面，“不同层级的官员，公开程度和公开范围应当有区别。什么层级上选举（选拔）的官员，就应当在什么范围内向社会公布财产情况”。 ^[25]一个仅仅涉及地方事务的职位，财产申报公示的范围应被限定于特定的地区或行业内为宜。另一方面，财产申报资料的公示是出于公共利益的需要，因此其使用也应当以公共目的为限。滥用财产申报资料的行为必须受到法律的禁止。可见，财产申报公示并不是不受限制的无限公开，对财产申报公示也有必要施加合理的限定。例如在美国，财产申报人员的申报结果必须向公众公开，任何公民都有权查阅或复印政府官员的申报资料。但是，对于官员财产申报资料的使用，美国法律有明确的限制：“凡是出于以下目的查询申报资料都是违法的：（1）出于非法目的；（2）为了商业目的，除非是新闻和传播媒体为向公众报道；（3）出于为了确定或建立某人的银行信用等级；（4）出于为了任何政治、慈善或其他目的而向申请人募捐或索取钱财……对于怀有这些目的查阅申报材料的人，司法部长可以对其提起民事诉讼，受理这类诉讼的法院可处其5 000美元以下的民事罚款”。 ^[26]又如，在我国台湾地区，其所谓的“财产申报法”的“实施细则”和“查阅办法”对公民查阅申报资料进行了严格的限制：查阅时只能看，不能抄录，不能复印，不能摄影；一个人对于同一个申报人的财产申报资料，一年只能查阅一次；出于营利、征信、募款或其他不当目的而查阅申报资料的，将处新台币6万元以上30万元以下的罚款。诸如此类的对财产申报资料的查阅或使用上设定限制的做法，其好处在于：一方面保证了公众的知情权，满足了社会监督的需要；另一方面可以有效防止财产申报资料的不当利用与传播，减轻申报人因个人财产信息被过度曝光导致的隐私忧虑。

在财产申报公示的条件下，对财产申报资料的查阅或使用施加限制的做法，实际上体现了信息社会隐私权保护方式的转换。信息社会的来临既改变了我们的生活方式，也极大地改变了隐私权的面貌。诚如美国哈佛大学查尔斯·弗尔德教授所言：“信息隐私的理念，似乎不应该只局限于不让他人取得我们的个人资讯而已，而是应该扩张到由我们自己控制个人资讯的使用与流向。” ^[27]由此可见，隐私权已经不仅仅是私生活不受干扰的消极权利，隐私权还强调如何对个人信息的收集、处理、利用、存储和传播等行为进行管理，意味着一种控制个人信息使用和传播的积极权利。隐私权保护的重点不再是如何保守秘密，而是如何实现对信息利用和传播的有效控制。通过在财产申报资料的查阅或使用上设定限制，我国的财产申报公示完全可以做到对财产申报者合法权益的保护，实现财产申报制度与隐私权保护的协调发展。例如，我们可以规定，财产申报资料必须公开，供公众查阅和复印；查阅的目的必须基于法定的事由，任何非法目的的查阅、使用和传播都将受到严厉处罚。