督查/进水超标/保底争议，企业专家对话污水厂运营三大尬点

原创： 徐冰冰  E20水网固废网 

环保督察成为常态，日益趋严的环保督察对污水厂的运营会产生什么影响？污水厂进水超标导致出水超标，责任该如何界定？保底水量是否属于固定回报？面对这一系列问题，3月23日“2019（第十七届）水业战略论坛”现场，众多企业界、学界、法律界专家进行多角度讨论，针对当前制约运营安全的政策环境提出优化建议。

来源：中国水网          整理：徐冰冰

环保督察成为常态，日益趋严的环保督察对污水厂的运营会产生什么影响？污水厂进水超标导致出水超标，责任该如何界定？保底水量是否属于固定回报......
 
面对一系列问题，3月23日“2019（第十七届）水业战略论坛”现场，毕马威企业咨询（中国）有限公司基础设施投融资(IGH)合伙人/国家发改委、财政部PPP双库定向邀请专家李炜特别对话中国人民大学环境学院副院长/中国人民大学低碳水环境技术研究中心主任王洪臣，北控水务集团有限公司运营总监刘伟岩，北京首创股份有限公司运营管理部总经理王光辉以及观韬中茂(杭州)律师事务所合伙人/浙江省律协环资委主任陈国强，企业界、学界、法律界专家进行多角度讨论，针对当前制约运营安全的政策环境提出优化建议。
 

从左至右依次为：李炜、王洪臣、刘伟岩、王光辉、陈国强
 
环保督察对污水厂运营的影响

 第二轮中央生态环保督察今年启动，从今年起，国家将用3年时间完成全覆盖的例行督察，再用1年时间完成第二轮督察“回头看”。这一次，范围更广、手段更丰富。环保督察会对污水厂运营产生哪些影响呢？
 
刘伟岩提到，环保督察会对企业的正常生产运营产生一定的影响。北控水务作为规范运营和负责任的水务运营企业，欢迎环保督察，也希望通过环保督察规范水务市场，减少劣币驱逐良币现象的发生。但环保督察到底查什么内容，需要规范。是督察污水厂的运行过程？还是查进出水情况。比如，环保督察要求所有设施全部都要运行。但是从技术角度来说，并不是必须的。比如对于脱氮，经过提标改造采用后置硝化、反硝化滤池工艺的处理厂，并不是所有季节都需要运行所有的设施，但从环保督察的角度，必须把所有的设施都运行起来，才能满足环保督察的要求。但这种要求其实会造成不少不必要的成本浪费。刘伟岩建议，环保督察应该重点查结果，即是不是达标，不应该过多地去督察一个企业自己应该做的事情。
 
王光辉表示，环保督察是双刃剑。很多污水厂建完了以后往往“晒太阳”，很大的问题是由于管网配套不健全，那么环保督察对上游的政府责任到位，应该是个利好。未来不会出现太多的晒太阳的水厂，这对企业来说，肯定也是利好的。打铁还得自身硬，环保督察成为常态，企业的核心能力特别是对水务运营企业来说特别关键。
 
“环保督察对首创股份来说，挑战也很大。”首创股份今年成立20周年，20年里，每个阶段签订的特许经营协议都不一样。随着水质提标和排放标准整体趋严，每一个阶段的工程技术质量都不一样。作为运营企业来说，需要对原有的水厂进行全方位全周期的审视，把以前的短板补上，把长版拉起来。首创股份把所有水厂进行地毯式普查，对水厂进行分类分级的管理，对高风险的水厂采取方案。
  
陈国强表示，环保督察对改善生态环境肯定有利的，对污水处理厂的运维提出更高的要求，提出了新的考验。由于环保法律法规众多，不但涉及各污染防治单行法还会涉及行政法系列的法规，对基层执法人员来说如何理解和执行法律也会有一定的难度。很多时候，污水处理厂达标排放的问题不仅仅是污水厂内部污染治理的问题，还得考虑上游进水、管网、水量等问题。基层执法过程中执法人员如果把握不好，简单粗暴，进行一刀切执行的做法是不可取的。   
 
王洪臣认为，只有严格标准的环保监管，才可能推动水务企业建设运营往更高、更快、更好的方向发展。执法的质量和科学性，尤其是规范性需要进一步的提高。对标准规范制定严格程度的掌握，要以保护行业优质生产者为出发点。水务企业自身也要进一步认清法律法规和标准。法不强人所难，当你怎么做也不可能做好的，可以从法不强人所难的角度。有原则必有例外，社会肯定得有原则，同时也要看是不是特殊情况。
 
“水务企业还需要增强自证清白的能力，大部分的企业没有自证清白的能力。”王洪臣谈到，很多污水处理厂没有正规的水质监测体系，常年也不向社会公布自己的参数。污水厂可以利用保险系数等技术手段判定出水到底是否超标，水务运营企业必须要科学、规范地尽心尽力。
   
李炜认为，合理、适度的环保督察实际上对环保治理提出了更高要求，因此可以释放出更大的治理需求，对环保行业的规范发展肯定是有好处的。但是，精准、专业的监管以及监管力度的把握尤为重要。环保监管的目的不是为了处罚或者罚款，而是为了环保行业往更好的方向发展，通过监管保护规范操作、治理成效显著的企业，同时把环保治理能力欠缺、治理效果不佳的企业逐出，优化环保行业竞争环境，通过市场化手段真正改善环境服务。
 
如何应对进水超标事件

 污水厂进水超标导致出水超标，到底该追究谁的责任？对于进水超标与出水超标问题，相关行业主管部门的负责人认为，城市污水处理厂只要接纳了这个污水了，就要按照法律的规定达标排放，这是法律责任。该表态随后在行业内引发了激烈讨论。
  
王光辉谈到，关于出水超标的问题，原因有很多方面，如果是进水超标造成了出水超标，污水厂当然得有举证，自证清白，遇到问题后把有利的证据和监管的资料及时地给政府行文。
 
首创股份针对水质超标的问题，更多地从自身能力建设上采取了措施，把内生能力共同建造起来。首创股份2017年曾出现过水质超标，2015年开始对所有水厂监管，2016年开始要求全部水厂在进水端和重要的处理单元安装在线仪表，要求把水厂的操作台账和日志保存记录好，对所有的水厂化验员进行认证、培训，建立企业的内部标准。
  
王洪臣介绍，企业应主动欢迎监督方前来监督。在美国，企业在主动公开生产过程信息方面的做法值得我们借鉴，比如，在污泥堆肥、二噁英的监管上，美国会突击查堆肥过程的温度够不够，通过监督生产过程的温度来判断企业是否合规运维。
 
王洪臣还强调，一个水务运营企业对上游来水的感知、把握以及分析的能力是非常重要的一种能力，但恰恰很多企业都缺乏这种能力和意识。试想，一个生产制造企业怎么会不把自己的原材料彻底把关好，而污水处理厂却成了来什么生产什么。大多水务行业没有建立进水水质的特征化分析，来感知上游的来水。
 
刘伟岩介绍，北控水务主动承担责任采取措施防止污水厂进水超标，通过企业自己付出更多的努力，来减少进水超标对自身的影响。
 
北控水务把进水水质达标率作为考核每个项目公司的指标，努力想办法与政府沟通，获得上游排污企业的信息，来判断对污水厂影响的程度。对于上游排污企业，污水厂工作人员很难进到企业内部查看污染物排放情况，北控水务着手与政府协商建立环境监督员的机制，在江浙、山东等区域应用后，实际效果非常有效。北控水务在山东省的运营项目有六七十个，2018年的进水水质达标率从原来的60%多上升到80%以上，效果非常明显。北控水务有数百家项目在运营，2017年构建了星级水厂管理体系，通过4大类、三级指标，270多项考核点，对所属污水厂进行考核，通过系统方法来提升所有水厂的卓越运行能力。
 
此外，刘伟岩提到，北控水务也积极与部分政府互动，并借助行业及法律界专家的支持，一起做进水异常应急预案，即规范所属水厂的运营，也增加对水厂自身的保护。同时，刘伟岩也提到，希望环保相关部门能够明确给出对于污水厂而言清晰、可操作性的做法，如果进水出现了严重超标的情况，企业到底该怎么做，是否可以停产减产等。
 
陈国强提到，如果水务企业在自身应履行的义务都已履行到位的基础上，进水超标导致出水超标，污水厂可以减少或者免于处罚。这在一些地方的文件中已经明确规定，污水处理厂出水超标问题要根据进水情况区别对待。虽然环保法律法规中对进水超标导致出水超标的免责没有明确规定，但是我们还可以适用行政复议法和行政诉讼法中规定的“明显不当原则”来实现执法公平。
 
“但是如何证明企业自身已经做到位，这就涉及到企业自身的管理问题。”污水厂要做好对上游来水水质的监测，后续的方案才会好应对。很多企业的应急措施做得不到位，按照城镇供水排水条例，城镇污水处理厂上游的水量和水质发生重大的变动或者有什么情况可能导致出水超标的时候，水务企业有汇报的义务，要采取应急措施，但很多污水处理厂的应急方案仅为纸上方案，根本没有办法实施。因此，企业还要做很多改善内部管理的工作，与政府之间进行更多的沟通，加强往上游管理上的延伸。
 
陈国强还提到，目前在机制上确实是不健全，在进水超标可能导致出水超标之后，企业报备给政府之后，政府部门该怎么处理，在这方面目前是没有规定的，这导致企业非常被动。从这个角度来说，可以发动行业协会的力量，协会先内部研讨一些东西，然后与政府磋商。
  
李炜谈到，尽职尽责对于环保企业是基本的职业道德，企业是否能够证明自己已经勤勉尽职，这对确定政府与环保企业的责任分担很关键。他还提到一点，污水处理企业只要受到行政处罚，其享受到的税收减免会有很大影响。具体来说，财政部、国家税务总局印发的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》的通知（财税78号文）规定：“已享受本通知规定的增值税即征即退政策的纳税人，因违反税收、环境保护的法律法规受到处罚（警告或单次1万元以下罚款除外）的，自处罚决定下达的次月起36个月内，不得享受本通知规定的增值税即征即退政策。”行政处罚可能只是几万或者几十万，但这种处罚对企业的整体影响却可能是千万级的。这点需要特别注意，是对环保企业持续稳定运营的一大考验。
 
保底量是不是固定回报？

 近日，“保底量”问题在业内引发激烈争论，有观点认为保底量属于固定回报，甚至有些省份的审计部门已就保底量涉嫌固定回报为由要求地方进行整改。
  
陈国强对于保底量算不算固定收益的问题，观点是否定的。他提到，现在的价格组成机制是按照单一价格来的，其实价格可以分固定价格和可变价格。固定价格部分就相当于为政府提供可用性服务，实质也是在为政府提供服务的。具体如何确定建设规模和保底量如何确定，企业需要站在政府的角度上去考虑，部分政府盲目做大工程，即使有保底量，最后企业也会承担政府实际不能支付的风险。
 
刘伟岩认为保底水量的风险应该由能够控制事情走向的一方承担。如果企业能够控制来水水量的多少，那由企业承担没有问题。如果企业没有能够控制规划和建设上游管网的权利，那么，由企业承担是不合理的。
      
王洪臣认为，设不设保底水量，应该在甲乙双方合同中进行谈判，站在双方博弈的层面去谈。
 
王光辉认为应该发挥行业协会或者平台的作用多对政策进行解读，多组织一些专家把大家共同的声音向上传递。随着法律法规的逐渐完善，后续的措施会逐步到位。
 
李炜指出，保底水量肯定不是固定回报，因为这只是基本供应量的保障，是最低需求风险分配的一种安排，且还有以最终是否能提供合格服务（达标污水）的完全绩效考核机制，设置保底水量并不意味着旱涝保收、“稳赚不赔”。当然，在社会资本能控制厂的处理规模，厂网建设进度的情况下，也可以不设保底水量。保底量的问题，估计还会有争论。多进行沟通，把这件事讲清楚对行业发展是有利的一面。（详情请点击：正确认识保底量实质，合理分担项目风险）