雨仁研究 | 范小强：近年来我国开采审批登记改革的特点

范小强  雨仁矿业律师  4月25日

近年来我国开采审批登记改革的特点

一、开采审批登记制度及改革历程

我国《矿产资源法》历史较久远，其与《民法通则》同岁，都诞生于1986年，但是，前者比后者还要早近一个月。其后，1996年，《矿产资源法》被修正过一次，初步奠定了我国的矿产资源勘查开采制度。

《矿产资源法》第十六条和《矿产资源开采登记管理办法》第三条建立了我国现行采矿审批登记基本制度，即：

以矿床规模为基本标准，区分特殊矿种、特殊区域和特殊主体，分别由国务院地矿主管部门、省级、市级和县级地矿主管部门颁发采矿许可证。

其中，部负责特殊矿种（主要指一级管理的油气类和放射性矿产）、特殊区域（主要指国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区、海域、跨省）、特殊主体（主要指外商投资于采矿业）及矿床储量规模在大型以上的34个矿种；省级地矿主管部门负责两类：一是可供开采的储量规模为中型的，二是部授权省级地矿主管部门审批登记的矿产资源。市级和县级地矿主管部门的采矿审批权限由省级地方性法规确定。

但是，相对于《矿产资源法》（1996年修正）将储量规模（指可供开采的）为大型的采矿登记权限授予国务院资源主管部门而言，《矿产资源开采登记管理办法》（2014年修正）所附《国务院地质矿产主管部门审批发证矿种目录》对此进行了大幅限缩，将国务院资源主管部门审批发证的矿种限定为34个，而其中的非金属矿产仅有金刚石、磷、钾盐、硫和石棉，白云岩等矿种并不在其中。至此，不管白云岩、石灰岩等建筑用矿资源储量多大，都不可能由自然资源部审批发证。

200号文（2005年施行）发布实施后，国务院地矿主管部门发证审批矿种进一步限缩，水气矿产中的二氧化碳气、矿泉水，能源矿产中的地热，及非金属矿产中的硫、石棉的开采审批，钨、锡、锑、稀土矿床储量规模为小型的开采审批，金、银、铂、锰、铬、钴、铁、铜、铅、锌、铝、镍、钼、磷、钾、锶、金刚石、铌、钽矿床储量规模为中小型的开采审批，授权省级资源主管部门负责。

2017年我国启动了矿业权出让制度改革，下放开采审批登记是重要的改革内容之一，除石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土、资源储量规模10亿吨以上的煤、资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾等17种矿产资源由自然资源部实施开采审批登记外，其他按照200号文原由部实施的矿产资源开采审批登记下放给省级资源主管部门负责审批登记。

最近，自然资源部发布了《矿业权出让管理办法》（征求意见稿），第十五条规定：“自然资源部负责以下情形的探矿权采矿权审批：
（一）石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土7种矿产的探矿权审批；
（二）石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土，资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾11种矿产的采矿权审批；
（三）沿海各省、自治区、直辖市管辖海域之外的中华人民共和国管辖海域的探矿权采矿权审批。”

二、采矿审批登记特点

1.开采审批登记改革一直将国务院地矿主管部门与省级地矿主管部门的审批权限划分作为改革重点，开采审批登记改革总体上以国务院地矿部门下放审批权限为主。

2.对于由国务院地矿部门和省级地矿部门审批发证的矿种及时进行动态调整。

页岩气和天然气水合物分别于2011年和2017年成为我国第172和第173个新矿种，随即被作为一级管理矿种。

建筑用矿，例如白云岩矿，在很多地方都是授权设区市地矿主管部门颁发采矿许可证，但是，2017年以来，不少地方相继将颁证权限上移到省级地矿主管部门，例如2018年5月，中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅印发《关于严格控制矿产资源开发加强生态环境保护的通知》（冀办传〔2018〕25号），将矿产开发项目的立项核准、环境影响评价报告审批、矿业权许可、安全生产许可等审批权一律依法调整至省级主管部门。

3.省级地矿主管部门的监管能力将受到很大挑战。

一方面，国务院地矿主管部门将一部分原由其发证的矿种下放到省级;

另一方面，省级地矿主管部门将原由市级发证的权限上移，在两项事权叠加期，省级地矿主管部门的监管人数、监管经验和能力都将受到重大挑战。