【思享】王社坤、吴亦九：生态环境修复资金管理模式的比较与选择

原创： 王社坤、吴亦九  武汉大学环境法研究所 

作者：王社坤，北京大学法学院副教授，法学博士；
          吴亦九，北京大学法学院硕士研究生。

原文载于《南京工业大学学报（社会科学版）》2019年第1期。为方便编辑，相关注释已省略。

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摘  要：目前我国缺乏对生态环境修复资金管理的统一规范，实践中存在政府财政资金管理、法院执行款账户管理、公益基金会管理、公益信托管理四种做法，并可以被进一步归纳为公权力主导的管理模式与民间力量主导的管理模式。不同资金管理模式在合法性、合目的性方面存在较大差异。生态环境恢复费本质上属于恢复环境的行为责任的具体履行方式，应当由责任者自行决定费用的管理模式。生态环境损害赔偿金的使用与政府的环境保护公共服务职能契合，应当由政府主导管理，但在具体管理模式的选择上，则更适宜引入民间力量以提高资金管理与使用的灵活性与效率。

关键词：生态环境修复；生态环境损害赔偿；生态环境修复资金 ；环境公益基金 ；环境公益信托。

环境公益诉讼制度进入深化期，以环境恢复费和环境损害赔偿金为主要内容的金钱给付责任成为环境公益诉讼实践中的主要责任形式，生态环境损害赔偿制度的推进更是突出了这种金钱给付责任的重要性，这些资金可以统称为生态环境修复资金，资金是否真实、有效地用于生态环境修复，决定了环境公益诉讼和生态环境损害赔偿制度的成败。然而，目前无论是立法还是司法实践，对资金性质和使用方式尚无明确规定，各地做法不一，如果不尽快加以规范，不仅存在巨大的资金安全隐患，而且可能给公益诉讼制度带来极大的负面影响。

基于上述背景，本文将从生态环境修复资金管理的实践困境入手，归纳出不同的生态环境修复资金管理模式并进行比较分析，最后提出规范生态环境修复资金管理的对策建议。

一、生态环境修复
资金管理的实践困境

自2012年《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）修订确立环境公益诉讼以来，我国又陆续修订或颁布了一系列关于环境公益诉讼的法律和政策文件，初步形成了环境公益损害救济规则体系。根据现有的环境公益诉讼规则，被告可能承担的责任包括两大类，即预防性责任与赔偿性责任。除了停止侵害、消除危险等预防性责任外，环境公益诉讼当事人还应当承担恢复原状、支付环境破坏造成的服务功能损失、鉴定评估费用等赔偿性责任。从已有的环境公益诉讼实践看，赔偿类责任是实践中的主要责任承担方式，绝大多数的环境公益诉讼中均涉及恢复原状、赔偿生态环境损失等赔偿类责任，各种以生态环境救济为目的的环境赔偿成为目前环境公益诉讼中的主要责任类型。2017年开始实施的《生态环境损害赔偿制度改革方案》更是通过生态环境损害赔偿制度的建立突出了赔偿性责任的重要性。根据环境公益诉讼和生态环境损害赔偿的相关法律与政策文件，被告需要赔偿的费用包括环境修复费用、期间服务功能损伤赔偿、永久性损害赔偿等，因其都被明确要求用于生态环境修复工作，本文将统称为生态环境修复资金。

目前的环境公益诉讼及生态环境损害赔偿制度主要围绕诉讼程序或赔偿程序的启动、进行等前段的程序性问题进行规定，对于诉讼程序结束后经法院判决或磋商程序所产生的“生态环境修复资金”的管理和使用没有做出具体明确的规定。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（征求意见稿）曾对生态环境修复资金的管理和使用进行规定，但考虑到实践中各地做法不一，法院财务管理体制也面临重大改革，最高人民法院认为司法解释难以、也不宜做出统一规定，因此最终公布稿也仅对生态环境修复资金用途进行原则性的规定，以确保生态环境修复费用实际用于修复生态环境和开展公益诉讼。这上述规定实际上默许各地根据本地的实际情况，在保证专款用于生态环境修复和其他环境民事公益诉讼等活动的原则下，自行灵活掌握生态环境修复资金的具体使用和管理模式。

总结当前各地环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼制度实践，对生态环境修复资金的管理和使用大体上存在以下4类不同做法。

第一，纳入政府财政资金进行管理，即通过政府统一财政账户或政府专项账户对生态环境修复资金进行管理和使用的资金管理方式。2017年初，由最高人民法院发布的10起环境公益诉讼典型案例中，8起判决涉及被告的生态环境损害修复金给付义务，其中4起判决被告将生态环境修复金支付至政府专项资金或基金账户，直接进入国库或者进入财政专门账户，由政府部门统一管理使用。对于资金具体如何使用，地方也根据各地实践，形成了以政府为主导的管理模式。例如，2010年昆明市人民政府颁布了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，规定市环保局建立独立的“环境公益诉讼救济专项资金”，对生态环境修复资金统一核算和管理。2017年7月，山东省环保厅连同多部门印发《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》，规定“生态环境损害赔偿资金属省级政府非税收入，应全额上缴省级国库，纳入省级财政预算管理”，并进一步规定“通过磋商议定的生态损害赔偿资金，由环保主管部门负责执收。”

第二，纳入法院执行款账户进行管理，即通过判决产生的生态环境修复资金作为执行款由法院执行局用于被告所造成的生态环境损害的修复工作。2017年公布的环境公益诉讼指导案例中，中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司等腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼一案对于生态环境损害赔偿资金的处理与上述案例略有不同，裁判结果为被告宁夏瑞泰科技股份有限公司承担58万元费用，用于本地环境服务功能修复，修复金支付至法院院执行账户。这一案例展现了实践中的另一种常见的修复资金管理模式，即由法院主导的生态环境修复资金管理模式。例如，漳州市政府在2014年年底出台《漳州市生态环境专项修复资金管理办法（试行）》，由财政拨付50万元启动资金，建立资金管理使用年度报告制度，依托漳州中院标的款专户，实行分账管理、专款专用，接受财政、审计部门的监督管理。

第三，由公益基金会进行管理，即将当事人所支付的生态环境修复资金交由公益基金会加以管理并用于环境保护工作的资金管理方式。2015年，贵州省清镇市法院以个案为契机与中国生物多样性保护与绿色发展基金会（下简称“绿发会”）展开合作。“绿发会”专门成立生态环境修复（贵州）专项基金，用于承接贵州部分地区环境公益诉讼案件的资金收益。“绿发会”下设专项管理基金负责管理使用公益诉讼产生的生态环境修复资金，并创新性地在资金的使用过程中把案件负责法官纳入基金管理委员会成员中，以更加安全、科学、有效为目标对生态修复金进行管理，将资金更好地用于生态环境的修复。

第四，由信托资金进行管理，即将当事人所支付的生态损害修复资金交由公益信托加以管理运作。2016年，自然之友诉江苏中丹化工有限公司水污染环境公益诉讼一案审结后，被告江苏中丹化工有限公司自愿出资100万元，设立慈善信托。在民政部门备案后由长安信托公司对资金进行专业管理。通过公益信托的制度设计妥善管理生态环境修复资金，以保证其能够更好地用于环境公益目的。

各地根据自身审判实践，结合当地具体情况探索不同的修复金管理模式并进行实践，将有效推动生态修复金的科学管理和有效使用，更快地完善环境公益诉讼及生态环境损害赔偿制度之制度体系，更好地实现制度预设的目的。但各地不能一直都“只摸着石头过河”，否则将可能因选择的管理模式的本质差异而失去平等对话的平台，失去了交流经验和相互学习的可能。经过6年的发展，“无法可依”已经成为制约生态环境修复资金使用管理制度进一步发展的瓶颈。鉴于此，本文拟针对生态环境修复资金管理使用的不同方式进行分析与比较，以期能够为生态环境修复资金管理模式的规范化和统一化提供理论支撑和路径指引。

二、生态环境修复
资金管理的两种模式

通过对实践中所呈现的案例的分析，对于生态环境修复资金的管理，我国实际存在直接上交国库（以下简称财政账户）或进入财政专户纳入国家统一预算决算、进入法院执行款账户、由基金会或信托机构管理等多种管理模式。但从模式主导力量的性质而言，以上几种管理模式又可以进一步归纳为财政专户、法院执行款专户等以公权力主导的资金管理模式和依托基金会、信托等以民间力量主导的资金管理模式两大类。这两大类管理方式的归纳，逻辑上是自洽的，也使得生态环境修复资金管理模式呈现出公私二元构造。

1.公权力主导的资金管理模式

生态环境关涉公共利益，其主要体现为环境、资源的生态服务功能和生态环境给人类带来的精神上的享受等非经济利益。环境损害影响公民的公共利益，环境民事公益诉讼及生态环境损害赔偿制度均以保护公民环境公共利益为目的所设计的特殊制度，因此，用以修复受损环境的环境修复资金同样具有公益的性质。同时，以政府为代表的国家公权力肩负着保护公众公共利益、提供公共服务和公共产品的职能，生态修复资金的公益性与政府公权力的职能高度契合，这也是为何多数地方选择公权力主导的资金管理模式的原因。因此，可以说由公权力机构管理生态环境修复资金是国家履行环保义务的表现，源于国家的环境保护公共服务职能。由政府及法院等公众信任的公权力的机关负责资金的管理使用也使得资金的安全性、公益性能够得到有效的保障。

2017年最高法院公布的10起环境民事公益诉讼中，有5起案件的判决明确要求被告将环境损害修复资金支付至公权力主导管理的账户中，实践中也有山东省、昆明市、无锡市等多地积极地确定当地的环保损害修复资金的以公权力为主导的资金管理规则，明晰了资金管理主体、资金来源、主要用途、支出等实体和程序问题，规范了环境修复损害金的管理及使用。但这类资金管理模式中的公权力主导特征，又使其存在一些问题，具体而言包括3个方面。

首先，政府专户及法院执行账户的管理模式可能存在合法性的风险。依照《财政部关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》（财库〔2014〕175号）的要求，各级财政部门一律不得新设专项支出财政专户，开立其他财政专户的，要严格执行《财政部关于印发<财政专户管理办法>的通知》（财库〔2013〕46号）规定的开立条件和程序，未经核准，一律不得新开立财政专户。并且，除经财政部审核并报国务院批准予以保留的财政专户外，其余财政专户将在2年内逐步取消。可见，虽然有实践通过设立财政专户的方式管理生态损害修复资金，但由于实际新设财政专户的程序复杂困难，且专户的合法存续面临着一定困难，因此，实践中的政府财政专户模式实际可能面临合法性的问题。对于法院执行账户管理模式而言，根据《最高人民法院关于执行款物管理工作的规定（试行）》第四条的规定，人民法院在强制执行中，执行款可以由被执行人直接交付给申请执行人，也可以从被执行人账户直接划至申请执行人账户。但对于有争议或需再分配的执行款，或因其他情况，人民法院认为确有必要先存入执行款专户的，应当划进执行款专户。可见，法院执行账户具有临时性，相关款项只是暂存于法院执行账户。法院必须按照执行依据（判决书、裁决书、调解书等文件）将款项划拨到相关账户中。然而，生态环境损害赔偿款项的使用并非以法院的判决为执行依据，其没有既定的使用方向没有具体的使用目标，目前也没有任何法律规定该部分款项的使用和管理等后续问题。因此法院通过执行款专户对该部分款项进行管理使用明显缺乏相应的法律依据，不符合执行款专户设立的目的及运作的相关规定。

其次，以公权力为主导的资金管理模式可能存在效率低下甚至不能有效利用资金等问题。以财政专户的管理模式为例，由财政部、生态环境部等行政部门管理专项基金，设立财政专项资金账户都由国务院审批，程序繁琐，款项的使用也要经过层层审批、复核，缺乏效率。此外，现实中，由政府设专款账户以政府性基金方式管理生态损害赔偿金的管理方式存在着更多问题，比如我国的政府性专项基金并没有能够做到真正的收支分离和专款专用。而且过分依赖国家财政可能导致基金账户赤字和增加国家债务。还比如，“政府性基金缺乏严肃性和统一性。在对部分省份基金项目研究过程中，发现政府性基金停征期具有极大随意性，主要表现为部分基金到期时间含糊不定，即便有的基金明文规定到期时间，实际执行中却多次延期。”有的地方还存在用财政专户资金调节预算收入或支出进度、专户之间相互调节余额、违规使用专户资金等问题。公权力机关主导的资金模式普遍存在有效性和效率方面的问题，管理使用的不规范使得这样的制度设计很难保证生态环境修复资金的及时到位，同时，由于缺乏专业团队的管理与运作，使得生态环境修复资金的管理和使用效率降低。

最后，以公权力为主导的资金管理模式通常较为封闭，缺乏有效的监督，公众难以了解资金的真实管理、使用情况，而易滋生贪污、腐败等影响资金安全的问题。以无锡市中级法院于2012年制定的《无锡市环保公益金管理暂行办法》（以下简称《办法》）为例，该《办法》虽然就无锡市法院审理的环境公益诉讼案件中所涉及的环境损害赔偿金的接收、管理与适用作出了明确的规定，但是该《办法》将环境损害赔偿金管理与使用纳入封闭的资金管理与使用系统，社会公众对此缺乏必要的监督。公权力主导的资金管理如财政账户、财政专户的运作管理以公权力主导，阻却了公众的参与，缺乏有效的监督，其运作程序不透明，使其有安全性和有效性均可能受到质疑。

综上，以公权力为主导的生态环境修复资金管理模式使得生态环境修复资金管理制度的设计上具有逻辑上的一致性，也是国家保护公共利益、履行国家职能的题中应有之义。虽然以其公益性能够得到支持，但其“政府失灵”所带来的弊端也十分明显，存在效率不高、缺乏监督等典型的“非市场”问题，并且，由于我国的特殊制度安排，公权力资金管理模式的运用在未来可能遇到困难而影响其自身合法性。环境修复仅仅依靠政府的投入和法院的努力是远远不够的，仅依靠政府力量使得资金管理使用缺乏灵活性与效率，而环境修复具有投入大、专业性强、周期长等特点。因而生态环境修复资金的管理使用需要引入“市场化”力量，包括社会资金、专业性人士的进入，才能保证生态环境修复目的的达成。

2.民间力量主导的资金管理模式

“政府失灵”是公权力主导的生态环境修复资金管理模式的最大弊端，这种背景下，民间力量逐渐开始介入。从我国的实践看，民间力量主导的生态环境修复资金管理模式主要有公益基金会及公益信托两种模式。

基金会是一种具有法律主体地位的法人，是基金管理人的一种，属于法律主体的研究范畴。所谓公益基金会，是指以一定的社会捐赠为基础，通过资金运作，开展社会公益活动，旨在服务公共利益和资助社会公益事业的非营利性组织。近年来，以基金会为名称的各种财团法人在我国也有了较大的发展。如果在生态环境修复资金管理领域中引入公益基金会，作为中间环节连接公益诉讼后端程序，由基金会依照相应的规则来对生态环境修复资金进行管理与使用，可以将“多对多”的法律关系简化为“多对一”和“一对多”两个环节，从而提高制度效能，而且基金会这种更多依赖民间力量的资金管理模式相较于依据政府力量进行管理的模式具有更强的灵活性与效率性。此外，依托我国基金会相关已成型之模式，接受社会捐赠、政府拨款，获得更为多样的资金来源，而不仅限于环境公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼之修复资金，更加有利于生态环境保护工作的展开以及更好地保护公众环境公共利益。

公益信托通常由委托人提供一定的财产设立，委托人通过各种形式提供信托财产、财产权利用于公益事业，依赖信托更加专业的团队及科学的管理和运作最大化信托财产的效用，以达到公益之目的。保护环境、治理污染是政府履行公共职能、提供公共服务的重要内容。政府职责的履行自然应当以政府为主导，但实践中也不乏政府委托公用事业部门、甚至借助市场机制由政府、企业和非赢利组织三方共同参与提供公共服务的模式。例如，作为联合国系统最大的筹资机构和援助机构，联合国开发计划署（UNDP）并不直接管理和使用扶贫小额信贷资金，而是将扶贫资金委托给联合国专门机构进行具体管理和使用。联合国专门机构可以利用其专长从事相关领域内援助项目的执行工作，运用项目资金，按照项目文件展开活动，实现项目所预定的产出和目标。可见UNDP在扶贫小额信贷项目管理中实际上构建了一个公益信托的治理结构（见图1）。UNDP扶贫小额信贷项目的实践表明，公益信托不仅可以对私人财产进行管理运作，同样可以用于公共服务的资金进行管理，由信托机构代为履行部分公共职能，以更有效率地提供公共服务。
 

图1   UNDP公益信托治理结构

相较于一般的政府主导的资金管理模式而言，公益信托模式下的资金投向自由，活动灵活、有弹性，因而在发挥一般公益性基本作用的同时，公益信托还敢于和甘冒风险承担政府机构或一般慈善机构不愿开展的复杂且短期内不能解决的课题，因此，公益信托的此类特征使其在成本高、风险大的生态环境保护及修复领域更加具有优势。

公益信托是英美法系下培育的一种特殊的经济制度，公益基金会作为大陆法系的典型产物具有浓厚的大陆法系特征。尽管二者存在很大区别，基金会是依强制法而成立的独立的财产所有者，独立对财产进行管理和处分；而公益信托依据受托人与委托人的信托合同而成立，在设立、存续及解散时均更加具有灵活性、便利性 。但是，从其制度目的看来，基金会和公益信托又具有同质性，美国的基金会多属法人形态，约占2/3，其余为信托方式 ，因此有学者指出，基金会是公益信托的法人化和长期化。由于财团法人的概念与英美法系中法人形态的“foundation”相同，所以，可以认为在财团法人也是公益信托的法人化和长期化。相比较而言，通过信托基金管理生态损害赔偿金的方式相对于基金会管理的方式而言有一定的优势，主要表现为：成立方式及手续简便、运营成本降低、不受捐赠规模与存续期间限制等。

综上，作为民间力量主导的生态环境修复资金管理模式，无论是依托基金会还是公益信托都能够依托其多元的资金来源、较高的透明度、科学有效的管理和使用，以提高资金的安全性、管理的效率性和目的实现上的有效性。相比较而言，基金会更加适用于长期公益活动的需要，而公益信托则更据灵活性，其设立时间可长可短，不必设立专门的机构，就像国际援助采取项目制方式一样，在一定时间内随着捐赠财产的用罄而结束。可见，对于那些运作规模较大、运作期限较长的环境项目可以安排公益基金模式依托基金会的运作开展环境修复工作，而具有特定用途（如异地补植）、时效较短或较为复杂的项目则可采用公益信托的方式进行管理。依托基金制度及信托制度更加科学的管理与运作，可以实现资金的保值增值，以保障资金安全，同时提高资金利用效率，保证将资金有效地投入生态环境修复及保护工作中去，以真正保障公民的环境公共利益。

三、生态环境修复
资金管理模式的选择

1.生态环境修复资金的类型化

如前文所述，生态环境修复资金为环境公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度下所产生行为人的金钱给付责任的统称，主要包括生态环境修复费用和环境损害赔偿金两个部分。生态环境修复费用指用于修复当事人所造成的生态环境损害的部分，其在判决或磋商时即具有特定用途；而环境损害赔偿金则是针对生态功能期间服务功能损失及永久性损失的赔偿，该部分损失因具有不可弥补性而导致环境损害赔偿金在产生时不具有具体的用途。

针对生态环境修复费用，应当确立以当事人的自主决定权为核心的资金管理模式。当事人行为造成了生态环境的损害，首先应当负担环境修复的责任。环境修复是一种结果导向的责任承担方式，即只要能够使环境恢复至之前的状态，当事人达成目的之手段在所不问。当事人可以选择自行修复以直接履行修复环境的行为责任，也可以选择将行为责任转化为金钱给付的责任，通过委托第三人、委托公益基金会或公益信托代为履行修复环境的义务的方式实现修复环境的目的。此时，民间力量主导的资金管理模式的合法性基础就是私人契约，即生态环境修复义务人通过合同约定的方式由公益基金会或公益信托代替其管理使用生态环境修复资金，以更有效地完成其公法上的生态环境修复义务。因此，法院判决被告修复受损环境时，当事人有权决定自己的修复工作的展开，当事人也可以选择将修复环境的行为责任转化为金钱给付责任，即选择支付修复费用。为了实现修复环境的目的，当事人支付环境修复费用同样为履行修复环境义务，其有权利更有义务决定环境修复费用的管理及使用工作。2017年印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》同样指出当事人将行为责任转化为金钱给付责任后，“修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付”，修复资金不再强制进入法院执行账户或上缴财政，而有责任人自行决定资金去向。可见，从制度发展趋势看来，针对环境修复金的后续处置，应当适用是以当事人自主决定权为核心的管理模式。因此，对于修复金部分的资金管理模式并非本文所讨论的重点。

然而，在实践中存在法院越过判决被告“恢复原状”的恢复责任而直接判决被告承担金钱给付责任的情形。换言之，在法院的这种判决下，当事人无需承担环境修复的行为责任，仅需承担一定数额的金钱给付责任。然而，这在一定程度上是对制度的误读，法院不要求责任人承担修复环境的行为责任，实际上避开了环境公益诉讼和生态环境损害赔偿制度中修复受损生态环境的制度核心，同时也可能带来一些法律风险。责任人金钱给付责任履行完毕是否意味着其法定义务已经全部履行完毕？如果判决的修复金不足以完成环境修复工作，法院是否可以要求被告再次支付修复金？截至目前，我国还没有出现类似的案例，但是这种潜在的风险值得我们注意。因此，从长远的角度来看，我国的环境公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼的审判工作应当回归制度本源，强化环境修复责任的落实；但在目前的制度及实践背景下，经过法院判决的生态环境修复金因其已经具有了明确的用途，因此直接进入法院执行账户，由法院执行局主持修复工作，这是当前条件下的最具有效性和效率性的选择。但不能忽视的是，由于修复金的给付是被告修复生态环境的行为责任的转化，因此，被告至少应当进入环境修复金的管理和使用程序中，监督资金使用，以保证修复金能够有效的用于生态环境的修复。

针对期间服务功能损失和永久性损失等的环境损害赔偿金，因环境损害期间服务功能损失和永久性损失不可消除和不可弥补的性质，实际上只是对该区域服务功能特定的损失进行以货币为价值单位的计量。因此，生态环境损害赔偿金并无明确、特定的用途，只是笼统的被要求用于生态环境治理，以弥补已经减损的生态服务功能。对于这部分生态环境损害赔偿金，因其非特定性，应当被视为政府环境保护公共服务供给职能的体现，因此，应当由政府进行管理和使用。在我国的政体下，政府是环境保护公共服务的首要的甚至是唯一的提供者。政府对于体现环境保护公共服务职能的生态环境修复资金拥有当然的主导权和管理权。根据公共信托理论也可以得出相同的结论：针对生态环境损害的赔偿应当是对受损的公共环境利益的赔偿，由代表国家和人民管理、保护生态环境及资源的政府为接受赔偿的对象，由政府代表公众享有赔偿金的控制权和使用权，并将其用于提供环境公共服务。

综上所述，生态损害赔偿金是一种纯粹的金钱给付义务，虽被要求用于环境保护，但用途不具有特定性，属于政府环境保护公共服务职能的范畴，应当由政府支配和管理该资金。但是，这并不意味着生态损害赔偿金一定要由政府专属性地管理使用。为了更好地提供公共服务职能，政府应当选择其认可的更有效的管理模式对资金进行管理和使用，因此，何种模式是目前所知的利益最大化的资金管理模式则是本文所真正关注的问题。

2.生态环境修复资金管理模式的选择

环境民事公益诉讼制度及生态环境损害赔偿制度旨在通过对环境污染者、资源破坏者的行为追责，以修复及补偿受损的生态环境，最终达到保护公民的环境公共利益，因此，前文得出了用于补偿受损生态环境的生态损害环境修复资金实质上属于全体公民的共同财产的结论。可见，生态环境修复资金具有明显的公共利益相关性，对生态环境修复资金这类关乎公共利益的资金的管理和使用将明显影响全体公民的利益。因此，在管理模式的选择上，应当首先保障资金的“安全性”，具体而言，要求资金管理人对收到的生态环境修复资金妥善保管，尽到妥善保管之注意义务。首先，保证资金处于有效的监管下，以防止资金被违法挪用、盗用，避免贪污腐败发生；其次，应当采取合理的管理手段，防止资金的大幅度贬值，实现资金的保值增值。

在管理模式评估标准的设定时，除了需要注意生态环境修复资金的公益性特征，还应当以结构功能主义的立场结合制度设计的目的去思考。环境民事公益诉讼制度及生态环境损害赔偿制度的目的并非仅仅是追究行为者责任以得到行为人赔偿的生态环境修复资金，其最终目的是通过有效利用生态环境修复资金来修复、改善生态环境。因此，在对不同管理模式进行评估时，除了考虑该模式的安全性，还应当考虑该模式的“合目的性”，即该模式下的资金是否能够有效修复、改善生态环境。合目的性具有两个层面的内涵：首先，资金的使用具有“有效性”，即资金的管理者能够真正将资金用于修复、改善生态环境的相关工作，而非使账户成为“僵尸账户”；其次，资金的使用应当具有“有效率性”，即要求资金的管理者能够将好钢用在刀刃上，高效的管理、使用其所管理的资金以更好地修复、改善生态环境。

综上，一个好的生态环境修复资金的管理模式应当具有“安全性”和“合目的性”两个特征，公权力主导的资金管理模式与民间力量主导的自己管理模式在安全性和合目的性两个标准层面上存在着一定的差异（见表1），因此，笔者拟将“安全性”和“合目的性”两个标准作比较，以形成实践中存在的不同管理模式的基本选择标准。

对于处理上较为复杂的生态环境损失赔偿金的部分，无论采取何种管理模式，对资金的后续处理都存在一个预设的前提：政府基于环境公共服务提供者或生态环境利益受托人身份，应当拥有对生态环境修复资金的管理权及控制权，以提供环境公共服务、履行公共职能。政府可以选择由自己作为资金管理的受托人，即将资金置于财政账户中，通过预算拨款的方式对资金进行有效的使用。同样，政府也可以作为委托人将资金的管理使用权委托于第三方主体，由第三方主体进行资金的有效管理与使用，即通过委托于公益基金会或通过公益信托的方式进行资金的后续处理。此时民间力量主导的资金管理模式的合法性基础就在于政府的委托，这也可以视为公共服务社会化的重要表现。

 表1  两种模式下资金管理模式比较

通过对两类资金管理模式的比较可以得出初步的结论：相较于传统的财政资金管理方式，在生态环境损害赔偿金的管理中引入民间力量能够有效提高资金管理与使用的灵活性与效率，以保证生态环境修复资金被更好地、更有效率地应用于生态环境的修复与改善。民间力量主导的资金管理模式在合目的性这一评判标准中更是具有明显的优势，首先，其较为完善的信息披露制度保持了较高的透明度和可监管程度，保证资金能够有效用于生态环境修复和环境保护工作；其次，民间力量主导的资金管理模式所依赖的专业化管理团队、科学的管理方式使得资金的管理和使用具有较高的效率。可见，在生态环境损害赔偿金的管理中引入民间力量具有明显的优越性，带来了市场的效率，解决了纯粹政府提供环境公共服务的无效率与“非市场失灵”。因此，针对生态环境修复资金中的生态损害赔偿金的管理和使用，民间力量主导的生态环境修复资金的管理模式可以认为是目前的帕累托最优解。然而，就我国目前的法律体系而言，民间力量主导的生态损害修复资金管理模式仍面临一定的问题。首先，在基金会路径中，依照相关法律规定，新设公募基金会面临较大的困难，目前仅能依托现有的基金会展开工作；其次，对于公益信托路径而言，我国的信托法律体系尚不完善，公益信托模式的进一步推广发展缺乏法律规范的指引，举步维艰。

值得一提的是，基金会路径和公益信托路径各具优势，从长远角度考虑，通过公益信托制度来管理生态环境修复资金将会更合目的且更有效率。但是，在当下中国信托法律制度不完善的背景下，以公益信托展开试点就意味着面临着更大的风险，也许，选择与具有一定社会影响力与信誉的公募基金会合作是目前更优的选择。随着法制的健全、社会的进步、信托制度在中国的完善与发展，这项更加有效率的制度将会获得更多的认可。

四、结论

在环境公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼制度不断深化的今天，对于生态环境修复资金的管理使用模式的选择将影响环境公益诉讼和生态环境损害赔偿制度的成败，实践中多样的做法为规范意义的研究提供了良好的经验基础。本文通过比较不同类型的生态环境修复资金管理模式，并结合对生态环境修复资金性质的类型分析，得出以下结论：

针对生态环境恢复费，鉴于其为被告人行为责任所转化的具有特定用途的金钱给付责任，当事人有权自行决定环境修复费用的管理模式。如果法院依据司法解释的规定，强制性地将当事人生态环境修复的行为责任转化为支付生态环境修复费的金钱给付责任，则更适于直接进入法院执行账户，由法院主导修复费的管理和使用，但应当吸收责任人参与决策并监督资金使用。

对于生态环境损害赔偿金部分，其在判决产生时并没有特殊用途，该部分资金的使用落入政府提供公共服务职能的范畴，其管理权和控制权归属于代表公众管理环境及其要素的政府，其应被用于实现政府公共职能，提供环境公共服务。鉴于此，对于生态环境损害赔偿金的管理应当以政府为主导，但在管理模式的选择上，则更适宜引入民间力量以提高资金管理与使用的灵活性与效率，以保证生态环境损害赔偿金能够被更好地用于生态环境保护和改善工作，克服公权力主导的资金管理模式的政府失灵问题。为此，在未来的发展中，完善相关法律法规，为民间力量主导的资金管理模式的发展创设良好的政策环境、法律环境是生态环境修复资金管理模式优化升级的必经之路。