意见稿指出，“十一五”时期是中国慈善事业发展取得重大进展的五年。党的十七大确立了慈善事业在社会保障体系中的补充作用，各级党委政府不断加大对慈善事业发展的指导扶持力度，慈善事业组织体系进一步健全、服务能力进一步提升、发展环境逐步改善，全社会参与慈善活动的意识不断增强，具有中国特色的慈善事业发展格局初步形成。

　　意见稿认为，中国慈善事业仍处于起步发展阶段，慈善捐赠总量与人均捐赠数量仍相对较少，慈善法规政策与慈善事业发展要求仍不相适应，慈善组织自身能力与承担的社会责任仍不相适应，慈善事业专业人才与慈善组织发展需求仍不相适应。

　　意见稿指出，“十二五”期间，中国慈善事业发展将遵循依法推进、平等自愿、公开透明、鼓励创新四条原则。到２０１５年，基本形成制度完善、作用显著、管理规范、健康有序的慈善事业发展格局。慈善事业在改善民生、促进社会和谐、推动社会文明进步方面的作用明显增强。推动慈善事业逐步与国家经济社会发展水平相一致、与人民群众要求相适应。

　　意见稿还提出了建立完善慈善事业法规政策体系，促进慈善组织发展，加强慈善人才和志愿者队伍建设，不断拓展慈善资源，建立完善慈善事业监管体系，加强慈善文化建设等六项加快发展慈善事业发展的任务。

　　民政部日前起草了《中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015年)》。为保证《纲要》的科学性和指导性，现面向社会征求意见，截止日期为7月13日24时。意见可在民政部网站“留言咨询”、“民政论坛”栏目中提出，或直接发送邮件至wp@mca.gov.cn 。

　　《纲要》全文如下：

　　中国慈善事业发展指导纲要(2011—2015年)

　　(征求意见稿)

　　慈善是中华民族传统美德，慈善事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。加快发展慈善事业，对于新形势下调节利益分配、缓解社会矛盾、促进社会公平、增进社会和谐，促进社会主义精神文明建设，提高公民社会责任意识，营造良好社会风气、增强民族凝聚力，具有重要作用。为指导、规范和促进“十二五”时期我国慈善事业健康发展，制定本纲要。

　　一、“十一五”时期我国慈善事业发展回顾与“十二五”时期面临形势

　　“十一五”时期是我国慈善事业发展取得重大进展的五年。党的十七大确立了慈善事业在社会保障体系中的补充作用，各级党委政府不断加大对慈善事业发展的指导扶持力度，慈善事业组织体系进一步健全、服务能力进一步提升、发展环境逐步改善，全社会参与慈善活动的意识不断增强，具有中国特色的慈善事业发展格局初步形成。

　　促进慈善事业发展的法规政策进一步健全。《慈善事业法(草案)》经过多次讨论修改，已纳入国家立法计划;新的《企业所得税法》提高了企业捐赠的税前扣除比例，公益性社会组织捐赠税前扣除资格认定更加明晰。江苏省、湖南省等地方政府先后出台慈善事业促进发展和社会募捐管理的法规，带动了各地慈善立法进展，进一步规范和促进了慈善事业发展。

　　社会捐赠数额大幅攀升。2006年社会捐赠总额首次突破100亿元，2010年达到700多亿元，对困难群体的帮扶力度不断加大。2008年年初的南方部分地区严重低温雨雪冰冻灾害及汶川地震等引发捐赠热潮，社会捐赠总额首次突破1000亿元，创历史之最，有力支援了抗震救灾和灾后恢复重建工作。

　　公益慈善组织快速发展。截至2010年底，在民政部门登记注册的各类社会组织数量由2005年底的31万个增加到44万个，其中，基金会数量从975个增加到2168个，许多社会组织将公益慈善作为其服务宗旨。全国已建立3.1万个经常性社会捐助工作站(点)和慈善超市，初步形成了多种类型、分工协作的社会捐赠网络。公益慈善组织已成为吸纳就业、服务社会的重要平台。

　　志愿服务活动广泛开展。截至2010年底，全国累计已有17个省(自治区、直辖市)和7个副省级城市相继颁布实施了志愿服务地方性法规;志愿服务组织大量涌现，队伍不断壮大，志愿精神深入人心。2008年我国志愿者人数超过1亿人，服务时间约20亿小时。上百万志愿者参加了北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大赛事的服务工作，几百万志愿者活跃在汶川地震抗震救灾的各个角落，向世人展示了志愿者良好风貌。

　　慈善理论研究与宣传普及工作进一步加强。开展了对慈善事业的地位、作用、发展规律、推进措施等重大问题的研究，形成了专门的慈善研究机构和研究队伍。表彰和宣传了一大批“中华慈善奖”获得者和先进慈善人物，促进了慈善文化的普及。各地创建了形式多样的慈善日、慈善活动周等平台，举办了大量慈善活动，加大慈善宣传力度，扩大了慈善的社会影响与人们的参与度。

　　慈善事业服务和管理机制进一步完善。2008年经国务院批准“三定”方案，民政部成立了社会福利和慈善事业促进司，各省(自治区、直辖市)及部分基层民政部门相继明确了慈善事业促进发展的职能部门，各级慈善事业管理队伍逐步建立。各地采取支持公益慈善组织在民政部门直接登记、建设公益慈善组织孵化器、推进公益慈善组织信息公开、加强资金支持和项目扶持、创新慈善募捐载体等多种机制与方式，加强了对慈善事业发展的服务与管理。

　　五年来我国慈善事业的快速发展，积累了促进慈善事业发展的有益经验，形成了“十二五”时期加快推进慈善事业发展的良好基础。同时也要看到，我国慈善事业仍处于起步发展阶段，慈善捐赠总量与人均捐赠数量仍相对较少，慈善法规政策与慈善事业发展要求仍不相适应，慈善组织自身能力与承担的社会责任仍不相适应，慈善事业专业人才与慈善组织发展需求仍不相适应。加快发展慈善事业，是社会的迫切需要，是各级党委政府、社会各界和广大人民群众共同的重要任务。

　　“十二五”时期，我国慈善事业发展面临十分有利的环境：

　　其一，党中央国务院将慈善事业发展纳入“十二五”时期的总体部署，党的十七届五中全会提出“大力发展慈善事业”的要求，《国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出“加快发展慈善事业，增强全社会慈善意识，积极培育慈善组织，落实并完善公益性捐赠的税收优惠政策”，为进一步发展慈善事业指明了方向、注入了强大动力。

　　其二，经过30多年改革开放和经济社会的快速发展，我国的经济基础更加坚实，人民群众生活水平普遍提高，慈善意识更加普及，许多个人、企业和社会组织有能力、有爱心、有意愿参与慈善事业，国际慈善交流与合作进一步加强，为进一步发展慈善事业积累了更加丰富的资源条件。

　　其三，继续保障和改善需要社会关怀和帮助的广大老年人、残疾人、城乡低收入困难群体、受灾群众、困境儿童等群体的基本生活，加强对进城务工人员、农村留守老人、留守妇女、留守儿童等群体的服务，对发挥慈善事业在社会保障体系中的补充作用增加了现实需求，为进一步发展慈善事业提供了广阔空间。

　　其四，推进社会主义精神文明建设，提升社会文明水平，需要进一步发展慈善事业，以凝聚民族精神，培养公民的社会责任感，激发人们爱人类、爱社会、爱他人、爱自然、爱生命的情怀，营造团结互助、平等友爱、融洽和睦、乐于奉献的社会风气，促进社会和谐。

　　“十二五”时期慈善事业发展的机遇与挑战并存。把握机遇、迎难而上，进一步提升慈善事业在国家经济社会发展中的地位，加快推动“十二五”时期慈善事业发展，不断满足日益增长的社会需求，是全社会的共同责任。

　　二、加快发展慈善事业的指导思想、基本原则和主要目标

　　(一)指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党委领导、政府推动、民间运作、行业发展、法律规范、全民参与的发展方针，逐步完善促进慈善事业发展的法规政策，加强政府对各类慈善事业主体的指导、支持和监管，积极培育慈善组织，大力推进社会志愿服务，不断创新慈善载体形式，广泛传播慈善文化，加快培养全民慈善意识，鼓励公民、企业和各类社会组织积极参与慈善事业，形成推动慈善事业发展的强大合力，开创公民普及、数量众多、运作高效、公开透明的慈善事业发展新局面。

　　(二)基本原则

　　1.依法推进原则。坚持依照法律法规支持慈善事业发展。政府推动制定并落实促进慈善事业发展的法规政策，依法培育监管慈善组织、规范慈善行为。公益慈善组织依法开展慈善募捐和资源调配等活动，充分发挥公益慈善组织运作主体作用。

　　2.平等自愿原则。慈善捐助者自主实施捐赠行为，自行决定捐赠的规模、方式和用途;禁止强捐、索捐、变相摊派等行为;充分尊重受赠人的尊严和隐私。

　　3.公开透明原则。慈善捐赠程序、善款善物的管理和使用方式、捐助效果评估等信息通过有效形式公开，接受政府部门的监管和社会监督;有关捐赠信息的公开，尊重捐赠人意愿。

　　4.鼓励创新原则。我国慈善事业发展的领域和区域差异较大，鼓励各地各领域结合实际，积极探索有效募集慈善资源、推动慈善事业持续健康发展的新机制、新方式。

　　(三)主要目标

　　1.促进慈善事业健康发展的法律法规政策体系基本建立，捐赠税收优惠政策得到落实，慈善事业依法有序健康发展。

　　2.以社会主义核心价值体系为指引，慈善文化全面普及，慈善理念广泛传播，公民、企业和社会组织的社会责任意识逐步增强，越来越多的公众、企业和社会组织加入慈善行列，慈善逐步成为社会风尚和人们的生活方式。

　　3.公益慈善组织稳步发展，资源募集使用能力和社会公信力普遍提高，布局合理、类型齐全、分工明确、管理完善、公开透明、自主高效的现代慈善组织体系初步建成，慈善服务网点全面延伸到城乡社区。

　　4.专兼职结合的慈善工作队伍和志愿者队伍进一步发展壮大，志愿者人数占总人口的比例显著提高，慈善行业成为吸纳社会就业、提供社会服务的重要方面。

　　5.政府监管、民间运作、行业自律、社会监督的慈善事业管理体制和运行机制进一步完善，各级各类慈善事业推动主体和运作主体权责明晰、分工协作，共同推动慈善事业发展。

　　到2015年，基本形成制度完善、作用显著、管理规范、健康有序的慈善事业发展格局。慈善事业在改善民生、促进社会和谐、推动社会文明进步方面的作用明显增强。推动慈善事业逐步与国家经济社会发展水平相一致、与人民群众要求相适应。

　　三、加快发展慈善事业的重点任务

　　(一)建立完善慈善事业法规政策体系

　　推动出台慈善事业法、社会募捐管理条例、志愿服务条例等法规，推进社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理条例、基金会管理条例等法规的修订与实施，鼓励地方积极出台促进慈善事业发展的法规政策，形成有利于慈善事业发展的多层次的法规政策体系。完善和落实社会募捐和捐赠税收优惠等方面的政策，保护公民、企业和社会组织参与慈善事业的积极性。对于境外向慈善组织捐赠的用于慈善事业的物资，要依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节增值税。以解决社会高度关注的公益慈善组织登记注册难、募捐资格不明确、募捐行为不规范、信息披露与公开透明机制不健全、税收优惠政策落实不到位等问题为重点，出台一批有针对性的政策措施，为慈善事业健康有序发展营造良好环境。

　　(二)促进慈善组织发展

　　完善公益慈善组织在民政部门登记的政策措施，加强公益慈善组织孵化基地建设，培育和扶持公益慈善机构发展，促进优秀公益慈善项目规范发展。改变过多依赖政府动员慈善资源的做法，发挥公益慈善组织运作的主体作用，引导公益慈善组织公平、有序竞争。依靠科学的慈善规划与专业设计，提出符合社会需求的项目，更好地发挥公益慈善组织的作用。完善慈善组织的内部治理结构，健全以章程为核心的法人治理结构，逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制，实行阳光运作、规范管理，增强慈善组织的社会公信力和透明度。鼓励发展慈善行业的支持性和服务性组织，推动慈善组织制定行业规则和行业标准，加强行业自律，提高行业管理水平。打造慈善组织联合平台和建立行业协作机制，使公益慈善组织在资金募集、志愿者动员、项目实施方面既适度竞争，又分工合作，实现慈善资源的最优配置。完善公益慈善组织的第三方评估制度，促进公益慈善组织不断提高社会公信力。加强基层慈善组织建设，切实发挥基层公益慈善组织的作用，完善慈善超市和经常性社会捐助工作站(点)等捐助网络和运营机制，方便广大群众捐赠款物和提供志愿服务。五年来我国慈善事业的快速发展，积累了促进慈善事业发展的有益经验，形成了“十二五”时期加快推进慈善事业发展的良好基础。同时也要看到，我国慈善事业仍处于起步发展阶段，慈善捐赠总量与人均捐赠数量仍相对较少，慈善法规政策与慈善事业发展要求仍不相适应，慈善组织自身能力与承担的社会责任仍不相适应，慈善事业专业人才与慈善组织发展需求仍不相适应。加快发展慈善事业，是社会的迫切需要，是各级党委政府、社会各界和广大人民群众共同的重要任务。

　　“十二五”时期，我国慈善事业发展面临十分有利的环境：

　　其一，党中央国务院将慈善事业发展纳入“十二五”时期的总体部署，党的十七届五中全会提出“大力发展慈善事业”的要求，《国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出“加快发展慈善事业，增强全社会慈善意识，积极培育慈善组织，落实并完善公益性捐赠的税收优惠政策”，为进一步发展慈善事业指明了方向、注入了强大动力。

　　其二，经过30多年改革开放和经济社会的快速发展，我国的经济基础更加坚实，人民群众生活水平普遍提高，慈善意识更加普及，许多个人、企业和社会组织有能力、有爱心、有意愿参与慈善事业，国际慈善交流与合作进一步加强，为进一步发展慈善事业积累了更加丰富的资源条件。

　　其三，继续保障和改善需要社会关怀和帮助的广大老年人、残疾人、城乡低收入困难群体、受灾群众、困境儿童等群体的基本生活，加强对进城务工人员、农村留守老人、留守妇女、留守儿童等群体的服务，对发挥慈善事业在社会保障体系中的补充作用增加了现实需求，为进一步发展慈善事业提供了广阔空间。

　　其四，推进社会主义精神文明建设，提升社会文明水平，需要进一步发展慈善事业，以凝聚民族精神，培养公民的社会责任感，激发人们爱人类、爱社会、爱他人、爱自然、爱生命的情怀，营造团结互助、平等友爱、融洽和睦、乐于奉献的社会风气，促进社会和谐。

　　“十二五”时期慈善事业发展的机遇与挑战并存。把握机遇、迎难而上，进一步提升慈善事业在国家经济社会发展中的地位，加快推动“十二五”时期慈善事业发展，不断满足日益增长的社会需求，是全社会的共同责任。

　　二、加快发展慈善事业的指导思想、基本原则和主要目标

　　(一)指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党委领导、政府推动、民间运作、行业发展、法律规范、全民参与的发展方针，逐步完善促进慈善事业发展的法规政策，加强政府对各类慈善事业主体的指导、支持和监管，积极培育慈善组织，大力推进社会志愿服务，不断创新慈善载体形式，广泛传播慈善文化，加快培养全民慈善意识，鼓励公民、企业和各类社会组织积极参与慈善事业，形成推动慈善事业发展的强大合力，开创公民普及、数量众多、运作高效、公开透明的慈善事业发展新局面。

　　(二)基本原则

　　1.依法推进原则。坚持依照法律法规支持慈善事业发展。政府推动制定并落实促进慈善事业发展的法规政策，依法培育监管慈善组织、规范慈善行为。公益慈善组织依法开展慈善募捐和资源调配等活动，充分发挥公益慈善组织运作主体作用。

　　2.平等自愿原则。慈善捐助者自主实施捐赠行为，自行决定捐赠的规模、方式和用途;禁止强捐、索捐、变相摊派等行为;充分尊重受赠人的尊严和隐私。

　　3.公开透明原则。慈善捐赠程序、善款善物的管理和使用方式、捐助效果评估等信息通过有效形式公开，接受政府部门的监管和社会监督;有关捐赠信息的公开，尊重捐赠人意愿。

　　4.鼓励创新原则。我国慈善事业发展的领域和区域差异较大，鼓励各地各领域结合实际，积极探索有效募集慈善资源、推动慈善事业持续健康发展的新机制、新方式。

　　(三)主要目标

　　1.促进慈善事业健康发展的法律法规政策体系基本建立，捐赠税收优惠政策得到落实，慈善事业依法有序健康发展。

　　2.以社会主义核心价值体系为指引，慈善文化全面普及，慈善理念广泛传播，公民、企业和社会组织的社会责任意识逐步增强，越来越多的公众、企业和社会组织加入慈善行列，慈善逐步成为社会风尚和人们的生活方式。

　　3.公益慈善组织稳步发展，资源募集使用能力和社会公信力普遍提高，布局合理、类型齐全、分工明确、管理完善、公开透明、自主高效的现代慈善组织体系初步建成，慈善服务网点全面延伸到城乡社区。

　　4.专兼职结合的慈善工作队伍和志愿者队伍进一步发展壮大，志愿者人数占总人口的比例显著提高，慈善行业成为吸纳社会就业、提供社会服务的重要方面。

　　5.政府监管、民间运作、行业自律、社会监督的慈善事业管理体制和运行机制进一步完善，各级各类慈善事业推动主体和运作主体权责明晰、分工协作，共同推动慈善事业发展。

　　到2015年，基本形成制度完善、作用显著、管理规范、健康有序的慈善事业发展格局。慈善事业在改善民生、促进社会和谐、推动社会文明进步方面的作用明显增强。推动慈善事业逐步与国家经济社会发展水平相一致、与人民群众要求相适应。

　　三、加快发展慈善事业的重点任务

　　(一)建立完善慈善事业法规政策体系

　　推动出台慈善事业法、社会募捐管理条例、志愿服务条例等法规，推进社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理条例、基金会管理条例等法规的修订与实施，鼓励地方积极出台促进慈善事业发展的法规政策，形成有利于慈善事业发展的多层次的法规政策体系。完善和落实社会募捐和捐赠税收优惠等方面的政策，保护公民、企业和社会组织参与慈善事业的积极性。对于境外向慈善组织捐赠的用于慈善事业的物资，要依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节增值税。以解决社会高度关注的公益慈善组织登记注册难、募捐资格不明确、募捐行为不规范、信息披露与公开透明机制不健全、税收优惠政策落实不到位等问题为重点，出台一批有针对性的政策措施，为慈善事业健康有序发展营造良好环境。

　　(二)促进慈善组织发展

　　完善公益慈善组织在民政部门登记的政策措施，加强公益慈善组织孵化基地建设，培育和扶持公益慈善机构发展，促进优秀公益慈善项目规范发展。改变过多依赖政府动员慈善资源的做法，发挥公益慈善组织运作的主体作用，引导公益慈善组织公平、有序竞争。依靠科学的慈善规划与专业设计，提出符合社会需求的项目，更好地发挥公益慈善组织的作用。完善慈善组织的内部治理结构，健全以章程为核心的法人治理结构，逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制，实行阳光运作、规范管理，增强慈善组织的社会公信力和透明度。鼓励发展慈善行业的支持性和服务性组织，推动慈善组织制定行业规则和行业标准，加强行业自律，提高行业管理水平。打造慈善组织联合平台和建立行业协作机制，使公益慈善组织在资金募集、志愿者动员、项目实施方面既适度竞争，又分工合作，实现慈善资源的最优配置。完善公益慈善组织的第三方评估制度，促进公益慈善组织不断提高社会公信力。加强基层慈善组织建设，切实发挥基层公益慈善组织的作用，完善慈善超市和经常性社会捐助工作站(点)等捐助网络和运营机制，方便广大群众捐赠款物和提供志愿服务。