村委会是否有权决定发包村办矿山企业的采矿权
【案情介绍】
A省某村地处山区，有一个石灰矿。1999年，该村以村经济合作社的名义依法申请取得该石灰石矿的采矿许可证，使该石灰石矿成为村集体的重要收入来源。2001年8月，村经济合作社、村民委员会未经合作社社员或者村民会议讨论，便将石灰石矿新开采点的开采权承包给了同村村民周某，约定开采期限为5年，合计上缴承包款15万元（合同签订第一年缴利润1万元，以后每隔一年增加1万元）。书面合同上虽未确定发包人是谁，但村经济合作社、村民委员会均在合同甲方一栏盖了章，村经济合作社法定代表人张某等均签名。承包人周某随即交清了当年的承包款1万元，并投入资金购置设备进行矿石开采。
该村的村民得知该情况后，认为两委员会擅自决定发包项目，且15万元的承包金额过低，已侵犯了村民的民主权利和经济利益。2002年3月，该村386名村民（占全村户籍在册738人的过半数）集体向某市法院起诉，要求法院确认村委会与周某签订的承包石灰石矿开采合同无效。
【法院判决】
某市法院经多次开庭审理认为，被告村经济合作社为石灰石矿采矿权人，因其属于集体经济组织，村民委员会有管理发包的职权，故两被告人共同发包的行为从主体上看本未违法。但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《A省村经济合作社组织条例》的规定，法院认为，集体经济项目的承包方案须经18周岁以上村民的过半数参加村民会议讨论，并由到会人员的过半数通过，方可实施。两被告未经村民会议或社员会议讨论决定，擅自发包石灰石矿，违反了法律规定的民主议定原则，原法定代表人签订合同的行为越权，遂判该石灰石矿开采承包合同无效。
【评析】
这是一起在农村比较常见的因采矿权引发的权利纠纷，在农村集体经济的迅猛发展时期中常遇到这类问题。通常，合同是否有效在于是否符合合同生效要件，合同内容是否违反法律的禁止性规定和社会公共利益；合同条款意思表示的真实与否；还包括订立合同的当事人缔约能力、代订合同的资格、处分权方面是否合格。本案例的焦点在于集体经济组织或村民委员会有没有决定发包或出租村办采矿权人的采矿权。
按照1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》第19条第5款规定,集体经济组织项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案等涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。按照这一规定，发包的项目、指标、期限、方式等，应在承包合同订立前，由农村集体经济组织成员代表会议或村民代表会议，在法律、法规或国家有关规定的范围内民主讨论决定，确定发包方案后始得发包。案例中的村民委员会、村经济合作社均未按照这一程序，经村民会议或社员会议讨论决定，违反了这一法律规定，应判该石灰石矿开采承包合同无效。
但是，法院的判决忽视了最重要的一点，法律禁止以承包的名义擅自转让采矿权。《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》等都规定不得以承包等方式擅自将采矿权转让给他人进行采矿。因此，该村集体经济组织对所拥有的采矿权发包转让给他人开采经营是违法转让，所立承包合同无效。
对于本案，村集体的采矿权擅自以承包方式转让，无论是否经农民集体经济组织成员代表会议或村民代表会议同意，都是违法的，所立的合同都是无效的。根据《矿产资源法》等相关法规，村集体的采矿权符合转让条件的，须到原采矿权发证机关申请，待审批同意后，其合同才能生效。
【法理研究】
一、 本案法院判决分析
本案例法院仅对石灰石矿承包合同效力在特别法上的满足，从《村民委员会组织法》的角度，就村集体经济组织或村民委员会的职责，以及村民民主自治程序方面对本案进行了审理，而未从《矿产资源法》的角度审查矿产资源管理权限与程序。
该村的经济合作社是户籍关系在本村、年满18周岁的农民组成的农民集体所有制的村级或者经济组织，属于村办集体企业。经济合作社的经营是采取所有权与经营权分离的形式，虽然该经济合作社的资产所有人，其所有权的客体包括合作社购置的机器设备、建设的厂房资金和所拥有的采矿权等。村民集体作为企业的所有人为实现自己的财产权益，依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者的权利，包括将矿产开采中的事务发包或将采矿权出租给他人。
另一方面，村民委员会是农村基层自治组织，管理村内的公共事务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。按照1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》第19条第5款，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。这也说明村民集体享有对采矿事务发包或采矿权出租他人的决定权，但这一权利还需要在符合矿产资源的管理的相关法律规定的条件下行使。
根据《宪法》第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”毫无疑问，矿产资源属于国家所有。依据宪法制定的《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”
采矿权是在国家许可的条件下形成的使用权，仅指可以开采所限矿产的行为权利，并未获得矿产所有权，即所有权的全部权能。法律禁止以承包的名义转让采矿权。按照《探矿权采矿权转让管理办法》(国务院令第242号，1998年)第15条规定：“违反本办法第三条第（二）项的规定，以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地址矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法所得，处10万元以下罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。”2000年11月1日，国土资源部发布《矿业权出让转让管理暂行规定》第38条规定，采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营。
采矿权人的权能是有限的，如按《矿产资源法》第6条的规定，采矿权转让他人采矿的须经依法批准。尽管法律允许矿业权出租，但按照《矿业权出让转让管理暂行规定》第37条规定，各种形式的矿业权转让，转让双方必须向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续。采矿权出售、作价出资、合作、出租、抵押等经营活动都须向矿管行政机关申请批准，否则合同无效。《矿产资源开采登记管理办法》第10条规定，采矿权转让要向原审批机关提出申请，申请得到批准后，受让人按照国家规定缴纳有关费用后，领取采矿许可证，成为采矿人，且批准转让的，转让合同在批准之日起生效。
二、 采矿权能否承包
本案涉及的一个重要内容就是采矿权的承包和租赁是使用权与经营权分离的一种很普遍的经营方式，在我国产权制度不甚完善的情况下，采矿权承包成为目前矿业权违法转让中最为常见的情形，其中集体煤矿、采石场等被承包出去形成的纠纷尤为常见。准许采矿权承包这种市场经营方式真的不能运用于矿业吗？
（一） 采矿权承包和租赁被赋予不同的法律地位
我国的矿法对采矿权承包还是租赁似乎有明显的区分，采矿权承包是矿产资
源管理法律法规所禁止的，出租则可以经政府审查批准后进行，如在《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2002〕309号）第3章第2节专门规定了矿业权出租的条件与程序，而其第38条规定：“采矿权人不得将采矿权以承包等方式转个他人开采经营。”
事实上，承包和租赁在经济上、法律上都并没有一个明确的界定，他们都是所有权和经营权分离的一种经营方式。尽管有专家认为，采矿权承包被认为是企业承包，而采矿权出租被认为是资产租赁，承包和租赁在使用权和经营权的分离程度、风险、企业留利的归属等方面不同。但这些不同并不能被现实社会接受，有的地方签订的合同就叫“租赁承包合同”。对采矿权而言，承包和租赁并没有实质上的区别，采矿权也是矿山企业重要的资产，叫承包还是叫租赁只是文字上不同。《矿业权出让转让管理暂行规定》第68条：“《探矿权采矿权转让管理办法》颁布前已经签订的承包合同的矿山企业，应于2001年6月30日前，按本规定关于矿业权出租管理的规定，补办有关手续。逾期不办的，按本规定第62条处理。”从这条规定来看，承包转出租并无特殊的程序和内容的变化。从我国相关矿法对采矿权承包和租赁的规定分析，我国是禁止采矿权承包和租赁的。如《矿产资源法》第42条规定：“第42条买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款。违法本法第6条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得，处以罚款。”明确限制出租形式转让矿权。《国务院办公厅关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》（国办发〔2001〕68号）中规定：“严禁采矿权人以承包、转包和租赁等方式，将部分和全部采矿权转给他人开采.”国务院办公厅在转发12部门《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的意见》（国办发〔2006〕82号）再次强调：“严禁采矿权人以承包、转包和租赁等方式，将部分和全部采矿权转给他人开采；对现有承包、转包等方式开采煤矿资源的，要认真清理，并依法严肃处理。”
（二）采矿权承包的利与弊
承包是我国改革开放之初最重要的经营方式改革，无论是在农村，还是在企业，这种方式都已深入人心。在矿业方面也是如此，特别是矿业成为农村集体经济发展的重要支柱，也使承包经营在农村集体经济矿业中成为普遍之举。对与农村矿业出现的种种灾难事故、经济纠纷原因进行分析，不可避免要追溯采矿权其经济形式—承包特别是转包，承包被认为带来的弊端很多：承包人缺乏长远打算，短期行为严重，为追求经济效益，不投入或少投入；违反合理的开采顺序，乱采乱挖，破坏国家煤炭资源；承包者大多不具有矿长资格，许多承包者不顾工人死活，违章蛮干，酿成大祸；加大资源管理部门管理难道。分析这些弊端的背后，其实是管理监督的不到位，政府管不过来，而天天见的村民又没有权力管。这也是这个案例所反映的问题，作为农村集体经济组织的股东权利没有的到保障，承包成为集体经济组织和村委会一小部分人的决策行为。
但值得注意的是，承包并不必然带来这些弊端，也有承包经营者利用资本和管理，在技术改造基础上扩大产能、增加收益，依据劳动法、安全生产法，进行正常的企业经营管理。
我国矿业在发展中出现了这样的问题：企业采矿，资源采完了，利润企业拿走，矿山环境问题都留给当地的农民承担。农村集体经济组织拥有矿权对农村的发展是有利的，当地的长期利益、社会利益可以由利益相关者来平衡，而承包、租赁可以是采矿进入效益高的生产者手中。当然这需要完善农村的民主政治，消除矿业秩序的混乱，而不是将大部分的行政能力放在杜绝承包上。
（二） 现行法律规章对采矿权承包规定模糊
1998年2月12日国务院发布《探矿权采矿权转让管理办法》，第一次明确限制以承包方式转让采矿权。2000年11月1日，国土资源部发包《矿业权出让转让管理暂行规定》，其第62条规定：“矿业权出租方违反本规定的，矿业权人将矿业权承包给他人开采、经营的，由登记管理机关按照《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条的规定予以处罚。”
相对矿法对承包经营的规定，涉及煤矿安全的一系列法律规章却可以看出不一样的规定，《中华人民共和国安全生产法》（2002年11月1日实施）第41条规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的生产安全管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。”字里行间可见，矿山企业有选择是否采取承包经营的权力，只是不能发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的通知》（国办发〔2003〕58号）中要求“在煤矿改制以及承包、租赁合同中必须明确安全生产职责”。从字面推断，煤矿允许承包。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号，2005年9月3日发布实施）规定应予停产整顿的煤矿是“实行整体承包生产经营后，未重新取得安全生产经营许可证和煤炭生产许可证从事生产的。”由此可见，整体承包生产经营只要重新取得安全生产经营许可证和煤炭生产许可证是不予停产整顿的。
实际上，矿法对矿业权流转的限制已经做了许多调整，矿业权有条件转让的原则在不断的细化，在矿业权转让中明确了出售、作价出资、合作、合租、抵押的条件和程序。矿业权流转更为开放应是一个必然的趋势。
三、 本案的启示
我国对矿业权流转方式的认识是随市场经济在中国的发展而逐步深化的，在这个过程中，法律对矿业权的流转规定还相对滞后。随着矿产资源有偿使用制度的落实，矿业权出让后，国家如何更好的规范、管理矿业权的经营成为一个亟待解决的问题。
采矿权承包和租赁性质相同，在法律上不应有所区分，况且实际生活中，承包由于对象不同，可分为劳务承包、工程承包、整体承包等，很难明确这些不同的承包与采矿权实质转让的区别。目前，由于现行法律规章对采矿权承包规定模糊，在一些省份如河南、江西已经允许采矿权承包参照采矿权出租办理相关手续，或者直接称为矿山企业承包租赁经营审批。
（ 材料来源：《土地矿产争议典型案例与处理依据》）
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