1991年始，丁某等与山东省章丘市西营村以及明水办事处等职能部门陆续签订承包合同，承包明水镇赭山山地、果园111.1亩，合同到期日为2015年。最初，丁某按照约定在所承包山地种植、经营林木，较好履行了义务，绿化了荒山。2007年7月，因该果园地下发现粘土而遭到非法挖掘，丁某收取盗挖人员的费用，称用来弥补自己的损失。此后，果园地形地貌因疯狂盗挖，致使丁某所包山地80%以上遭严重破坏。后经村委会和明水办事处对盗挖进行阻拦，并派人日夜看守盗挖现场，才予以制止，防止了破坏的进一步扩大。办事处和村委会遂起诉丁某等人，要求与其解除承包合同，丁某等人以承包合同未到期为由不同意解除合同。近日，章丘市人民法院作出解除双方承包合同的一审判决，并由丁某等人填平不法分子所挖的深沟。一审宣判后，被告不服，上诉至济南市中级人民法院。2009年4月14日，济南中院作出维持原判的终审判决。现在，该判决已经生效。

【焦点】

承包合同未到期是否可以依法予以解除？

    异地村民在当地签订的承包山地合同是否有效？

    国家对承包山地行为有哪些相关规定？

    在法定承包期内解除合同需具备哪些法律要件？

【短评】

    结合审判实践，法院在审理农业承包合同纠纷中，应把握两个大的原则，即一方面要按照国家法律和政策维护农村土地承包关系稳定，促进新农村建设，有利于发展农村经济，提高农民收入，合理利用农业资源等原则，对于有瑕疵或者欠缺条件的农业承包合同尽量不要认定无效，必要时，可以根据有关法律规定（比如情势变更）予以变更；另外一方面，对于改变土地用途，用于非农建设的，应当由发包方即时监督、制止，如确实无法实现双方订立合同之目的的，为保护国家土地资源不受破坏，维护集体经济的合法权益，应当予以解除，并应由承包方恢复原状，如造成损失还应当予以赔偿。

  　　记者：本案中，承包方丁某等人是新泰的村民，在1995年来到章丘，承包了赭山的林地。这种外地村民在本地所签订的果园承包合同是否有效？关于其他经济组织成员在本经济组织承包果园方面我国法律和政策有什么规定？

  　　主审法官郑汝伟：农村土地承包经营权是存在于集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营的，由发包人与承包人订立承包合同，约定双方的权利和义务。我国法律和政策方面并不禁止其他经济成员在本集体经济组织承包经营土地，只是在承包费、承包期限等条件相同情况下，本集体经济组织具有优先承包权。最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第十九条规定得较为明确：本集体经济组织成员在承包费、承包期限等主要内容相同的条件下主张优先承包权的，应予支持。但在发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，已经法律规定的民主议定程序通过，并由乡（镇）人民政府批准后主张优先承包权的，不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。1995年丁某等人承包果园，是在本村村民无人承包条件下，村委会与镇政府履行了相关手续，承包合同合法有效。

  　　记者：关于农村土地承包，《中华人民共和国农村土地承包法》立法精神以及最高法院解释都体现出国家对于农村土地承包稳定性的保护。本案合同约定的承包期限是20年，到期日为2015年，法院在承包期限内解除合同的法律依据和事实依据是什么？有无解除的必要？

  　　郑汝伟：确实，我国在农业承包合同方面的法律和政策总的原则是维护农村承包关系的稳定性，毋庸讳言，这有利于发展壮大农村集体经济，增加农民收入，提高荒地或者闲置土地等资源的利用，保护农业承包经营户的合法权益。土地承包法第四条规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。同时，该法第十三条规定发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为。第五十六条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。本案中，果园承包合同合法有效，在2007年7月之前的12年中，丁某等人确实做了大量投入，种植了果树，绿化了山地，应该说此前双方都按照约定履行了义务。但随着被告所承包果园因地下发现粘土而遭到挖掘，部分果园被挖掘成深沟，堆积成土丘。审理中法官实地勘验，所承包果园面积几乎全遭挖掘，初步估计应在80%以上，破坏程度让人触目惊心。所挖掘深沟达几十米之深，被告承包果园地形地貌遭破坏严重，别说继续履行果园承包合同，就是只填平所挖掘深沟也是一项不小的工程。且，如果发包方放任这种结果，可能会加剧盗挖行为，使果园更加满目疮痍、面目全非。为保护土地资源和矿产资源不受破坏，发包方村委会以及镇政府多次要求与承包方解除合同，接收赭山林地，承包方一直以不到承包期限为由不同意解除合同，于是发包方提起诉讼，要求解除合同。合同法第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。法院经过审理，认为在合同履行中被告未按照约定履行好保护果园土地义务，鉴于所盗挖粘土所导致的土地破坏程度已无法实现当初签订合同时的种植果树、绿化荒山的目的，根据合同法第九十四条第（四）项规定，依法判决解除双方的农业承包合同。

  　　记者：赭山林地遭到如此规模的破坏，承包方当然有无法推卸的责任，但是否存在承包方无力制止这种侵害行为或者虽已尽力，但凭其个人能力无法制止的情形？发包方是否为此也尽了其应尽的保护义务？

  　　郑汝伟：法庭也充分考虑到这种情形，但事实是在发现粘土后，丁某等人向盗挖的不法分子收取一定的费用，虽然承包方辩称是用来弥补其果园林地受到损害的经济损失，但由此恰恰证明是对盗挖行为的同意或者认可，应该说承包方的这种态度是盗挖造成目前严重后果的直接的也是主要的原因所在，对于这个后果的形成承包方不仅仅是未尽到保护义务，实际上是承包方改变了承包林地的用途，并导致无法继续履行合同以及实现当初设立合同的目的。土地承包法第十七条规定，承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。承包方行为严重违背了该义务。发包方在意识到土地遭盗挖后多次制止，但合同没有到期，承包方不同意解除，发包方没有别的办法，只能派人日夜守候，防止了破坏的进一步扩大。

  　　记者：1995年丁某等人承包赭山果园林地，进行了投入，在合同解除后是否应该对丁某等人进行合理赔偿？既然破坏严重，丁某等人是否有能力将破坏的果园地表恢复原状？

  　　郑汝伟：无论是合同法还是侵权方面的法律，对于赔偿损失的规定，一般是基于对方违约或者侵权，对方存在过错（无过失赔偿要基于法律的明文规定），同时也要造成事实上的损失。丁某等人前期虽然付出了劳动，也做了投入，但其未尽到保护义务，将果园种植改变成了粘土挖掘，严重破坏了地表，丁某等人对于合同的解除存在重大过错，故丁某无权获得赔偿。当然，本案中丁某等人未主张赔偿，法院对此也未予审判。相反，根据土地承包法第六十条第二款规定，承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。本案发包方有权要求承包人对于地表遭破坏造成的损失予以赔偿，但鉴于原告的请求是要求丁某等人填平盗挖的深沟，属于民法上的恢复原状，符合民事责任承担的形式和条件。至于是否有能力恢复原状，法院不好界定，只能在判决生效后执行过程中灵活处理，比如在执行中可以由发包方组织工程机械人力等予以恢复，但由丁某等人承担相应费用。

  　　记者：当前农业承包合同纠纷案件主要有哪些特点？案件较之从前是减少还是上升？

  　　郑汝伟：近年来，国家对三农问题不断加大投入，不但免交了农业税，还对粮食生产进行补贴，土地收益增加，广大农民的维权意识不断提高，农业承包合同纠纷不断出现，呈逐年上升的态势。农业承包合同案件主要特点：一是人员涉及面较广，一件案件处理的好坏，往往牵扯的是一批案件，一件案件的处理结果会对其他承包户产生重要影响，往往是一户不交承包费，多户观望。形成诉讼时，诉讼的是一两户，但实际上其他很多承包户都在拭目以待，案件一旦处理不好，容易引发集团诉讼和社会群体矛盾。二是矛盾容易激化，因农民法律意识相对缺乏，纠纷发生后，当事人一方或双方首先想到的不是通过法律途径解决问题，而是按自己的行为方式去解决，如因鱼塘引起的纠纷，承包到期后不按时交出，发包人或村委会往往采用强行方式收回，这容易激化矛盾。诉讼后，由于双方对立情绪严重，调解难度较大。三是成讼时间季节性较强。用于农作物种植的农业承包合同纠纷，诉讼时间多集中在麦收和秋收前后，用于非农业建设的农业承包合同纠纷案件，诉讼时间一般发生在春节前后，果园承包合同纠纷一般发生在秋后。四是法律关系呈现多样性，从土地权属而言，有村集体所有的土地，有属于国家所有依法由农民集体使用的土地；从土地的使用状况而言，既有承包的耕地、荒山、滩涂，也有承包的果园、林地等；承包人的身份，除本集体组织内部的成员承包外，还有外来人员以招标等其他方式进行的承包经营。除直接承包关系外，往往还掺杂转包、转租、抵押等法律关系，较为错综复杂。本案值得称道的是，明水办事处在处理该案过程中依法行政，没有依靠行政权力强行收回承包果园而造成矛盾激化，而是按照司法程序解决土城承包合同纠纷，向法院提起诉讼，为法院依法及时公正审判营造了有利条件。

  　　记者：农村承包经营权纠纷成因主要有哪些因素？像本案这类情况是否多见？

  　　郑汝伟：审判实践中，农村承包经营权引起的纠纷其成因主要有以下几点：一是违背民主议定原则。未按法定程序取得承包经营权，有的村集体经济组织在发包过程中，土地承包方案未经法定程序审议，造成违反法定程序发包土地；二是无效发包。村两委换届后，农村因人情以及村两委认识偏差等因素，发包方未解除原村委会（当然村两委换届不构成解除合同的条件）与原承包人签订的承包合同而将同一块土地又同时承包给别人，即通常所说的“一女嫁二夫”；三是因承包土地流转问题形成纠纷。土地承包经营权中常因转包、转租、抵押等形成纠纷，有的是承包人将承包费交给转包人而发包人未收到承包费，有的是转包未经发包方同意；四是因经济利益驱使而撕毁合同。随着城市化进程以及新农村建设的加快，因为基础建设或者商业开发占用承包地，因补偿问题不到位或者补偿费用低以及行政手段干预合同等，使此类纠纷呈上升趋势；五是一方违约形成纠纷。有的承包人因与发包方有其他经济纠纷而违反合同，未按约定及时交纳承包费用。有的改变土地用途，未办理农用地转建设用地审批手续，便私自在可耕地中进行建设。像本案这种情形，发现矿产资源而承包人改变承包地用途，造成土地资源破坏，因此而解除合同的情形并不多见。

  　　记者：你认为审理农村承包经营权案件应注意哪些问题？

  　　郑汝伟：结合审判实践，个人认为法官在审理农业承包合同纠纷中，应把握两个大的原则，即一方面要按照国家法律和政策维护农村土地承包关系稳定，促进新农村建设，有利于发展农村经济，提高农民收入，合理利用农业资源等原则，对于有瑕疵或者欠缺条件的农业承包合同尽量不要认定无效，必要时，可以根据有关法律规定（比如情势变更）予以变更；另外一方面，对于改变土地用途，用于非农建设的，应当由发包方即时监督、制止，如确实无法实现双方订立合同之目的的，为保护国家土地资源不受破坏，维护集体经济的合法权益，应当予以解除，并应由承包方恢复原状，如造成损失还应当予以赔偿。

  　　记者：通过审理这类案件，你作为一名基层法官，最大的感受是什么？

  　　郑汝伟：在审理这类案件中，要牢记以人民为本，为人民司法的理念，在审判中力求社会效果和法律效果的统一，法律效果服从于社会稳定发展的大局。就上述案例中，如果自己思维简单，单纯考虑法律效果而不顾实际盲目维护农业承包合同的稳定性，则有可能简单地一判了之，那么发包方面临的将是面对土地资源继续遭盗挖的危险而束手无策，那样其实也违背了法律的基本精神。作为基层法庭法官，除了要坚守法律，同时还要从我国国情出发，从实际出发，审判案件不是机械地抠法律字眼，也不是简单地适用法律，而是要从根本上化解矛盾，消除事端，维护农村的发展和稳定，弃旧立新，尊重人性，促进人们关系和谐，为新农村建设提供司法帮助。