2009年3月，国际货币基金组织（以下简称IMF）宣布对现行贷款框架进行“大修”，其主要内容包括：新增“灵活贷款安排”（Flexible Credit Line，FCL），以取代现行的“短期流动性机制”（Short- Term Liquidity Facility，SLF）；继续简化事后条件性贷款（ ex - post conditionality）的贷款条件，提高贷款的灵活度和可获得性；将非优惠贷款上限提高一倍；调整和简化贷款成本及到期偿付结构；放松对低收入国家优惠贷款的审批条件；停止一些“无人问津”的贷款工具等。 [1] 其中最引人注目的是FCL的引入。FCL作为事前条件性贷款的一种，其具体适用范围是什么，与过去实施的事前条件性贷款项目有何区别，与事后条件性贷款的关系是什么，对IMF贷款框架未来的发展又会有何影响，这都是伴随此次改革所产生的问题。本文将从事前条件性贷款在IMF中的历史出发，并对现有的理论模式进行分析；在此基础上，从理论和实践的角度对FCL与之前实施的事前条件性贷款项目进行比较，进一步明确FCL的特点以及事前条件性贷款在实践中的发展趋势；最后，文章将对本次改革进行评析，并从事前条件性贷款的角度，对IMF贷款项目框架未来改革的走向提出一点看法。
    一、历史回顾
    在IMF的历史上，事前条件性贷款并非一个新生的概念。事实上，在20世纪五六十年代，IMF最初引入条件性贷款时，其本意就是事前性的。这是因为在布雷顿森林体系下，各成员国无法随意调整经常项目下的支付，也不能在未经IMF同意的情况下改变汇率，各国汇率也就得以保持相对稳定，避免了国际资本流动引发的汇率风险。当时，IMF的条件性贷款主要是为了促使各国调整政策，解决收支不平衡的问题，以稳定币值，防范危机的发生。
    条件性贷款从事前预防转移至事后救助是伴随着布雷顿森林体系的解体而发生的。钉住汇率制（Pegged Exchange Rate）的崩坏和自由汇率制（Free Exchange Rate）的确立活跃了国际资本市场，却也增加了汇率风险，危机频频发生。20世纪七八十年代，IMF大量使用事后条件性贷款以救助遭受危机的国家。虽然当时也有声音指出，IMF资金的保险效应可能引发道德风险（Moral Hazards）， [2] 因此应以事前条件性贷款取代事后条件性贷款，拒绝非危机时期经济政策不利的国家在发生危机后的贷款要求， [3] 但IMF的主流观点仍坚持事后贷款不会引发道德风险，并未将事前条件性贷款纳入贷款框架。
    20世纪90年代爆发的金融危机使IMF资金可能引发的道德风险问题引起了广泛关注。理论界提出，IMF应要求申请贷款的国家达到事前设定的条件，拒绝不符合条件的国家的贷款要求（或减少贷款发放的数额）。经过深入的讨论，IMF于1999年设立了一个新的贷款项目，即临时贷款安排（Contingent Credit Line）。这一项目专门针对经济政策良好，但由于金融危机的传染性可能受到波及的国家。这些国家在危机发生之前就可以向IMF申请短期贷款，以防止受到危机的影响。IMF通过批准贷款，可表达对该国经济政策的认同，促使更多的国际资本流入该国。但是，该项目并没有规定具体的事前条件，也没有对当时其他的贷款项目作出任何改变。在其实施的5年中，没有任何一个国家使用过此项贷款。2003年，该项目自动失效。
    在此后的几年中，理论界对事前条件性贷款的其他可能性进行了更为深入的讨论。部分学者设计了新型的事前条件性贷款项目， [4] 也有学者提出通过与IMF监督制度（Surveillance）的结合将事前条件引入所有的贷款项目 [5] 。近两年爆发的金融危机将事前条件性贷款这一课题又一次提上桌面。IMF于2009年3月出台的灵活贷款安排正是IMF对事前条件性贷款的一次新的尝试。截至2010年4月，已有墨西哥、哥伦比亚、波兰三国向IMF提出了该项下的贷款申请，并已经获得了批准。
    二、理论基础
    自从事后条件性贷款项目的各种缺陷逐渐暴露后，理论界开始从各个角度探索事前条件性贷款所可能采取的框架。以事前条件性贷款与事后条件性贷款的关系为标准，现有的理论模型基本可以分为两类：一类是前者作为后者补充的互补型模式，另一类是以前者取代后者的替代型模式。
    互补型模式的基本前提是传统的事后条件在一般情况下并不会引起道德风险。虽然IMF的贷款可能削弱国家进行事前防御措施的动机，但国家出于事前防御可以减少损失和事后防御成本的考虑，并不一定会怠于采取事前措施。即使国家真的冒险选择减少事前防御，这也可以视为IMF“定心丸”作用在非危机时期的体现，并不会影响国际社会的整体福利。但是，当单个国家的经济危机具有外部性，或该国的政治体制导致政府意志并不能有效反映社会意志时，IMF的事后条件性贷款就可能引发道德风险。这是因为，若危机具有蔓延至他国的可能性，原发国进行事前防御的果实就会在一定程度上为他国所享用，而政府由于其任期有限，采取防御措施的当届政府也未必能尝到降低事后成本的甜头。在这两种情况下，国家由于自私或短视，可能更倾向于不进行事前防御。主张互补型模式的学者认为，IMF通过采用事前贷款性条件可以对政府的动机产生影响，从而抵消在这两种情形下可能发生的道德风险，使政府更倾向于进行事前防御。但根据其基本前提，即存在这两种情形的危机的国家只是少数，在大部分情形下，并不需要启用事前贷款性条件。因此，在IMF的危机贷款中，事后条件仍应是原则，只有在少数可能发生道德风险的情况下才需要使用事前条件。 [6]
    与互补型模式相对，以Axel Dreher为代表的部分学者主张事后条件性贷款应完全由事前条件性贷款取代。这一模式建立在全盘否定IMF事后条件性贷款有效性的基础之上。 [7] 根据迄今为止的研究成果，事后条件性贷款的理论基础主要有四个方面。
    一是贷款条件可以对陷入危机的国家在危机发生后转变经济政策起到保证作用（Commitment Effect）。如果借款国内部各个利益团体之间所赞同的经济政策趋于一致，并且与IMF所推崇的政策相同，贷款条件可以通过保证借款国在取得贷款后对这些政策的落实，以获取潜在贷款主体的信任，从而在危机扩大之前就获得足够的资金以解决“债务悬垂”    （ Debt Overhung）问题。 [8] 即使借款国内部对“正确的”经济政策并未达成共识，贷款性条件也可以加重与IMF观点一致一方的筹码，提高借款国转变经济政策的可能性。 [9] 在这一理论模型下，贷款条件能够得以执行是其保证作用实现的前提。可惜的是，现有的实证研究结果显示，无论采取何种统计方法，贷款条件的执行水平都是相对低下的。 [10]
    二是“贿赂政府”（Bribing the Government）， [11] 即以发放贷款为条件，诱使借款国采取其原本并不赞同的经济政策。IMF认为，采取正确的（即IMF所认同的）经济政策是保证贷款能够得以偿还的必然要求。只有通过贷款条件的执行，改变借款国原有的经济方针，才能保证其有能力偿还贷款，使IMF其他成员国的利益不受到损害。同样，这一理论的成立也是建立在贷款条件能够得以良好执行的假设之上。而正如上文所述，此假设在现实中很难成立。即使条件得以执行，由于其与借款国的本意背道而驰，这一执行也常常只是暂时的，等危机过后或贷款偿还后，借款国又还原至原有的经济政策。此外，IMF所赞同的政策是否一定正确，这一问题本身就没有明确的答案。事实上，大量的数据显示，IMF在危机中开出的“药方”常常过急或过猛，不仅未能救危机中的借款国于水火之中，反而可能起到加剧危机的反作用。 [12]
    三是其“信号作用”（Signal Effect）。 [13] IMF可以从贷款条件中窥探潜在借款国的经济政策方针，以筛选出政府能力强且政策稳健的国家投放贷款。同时，IMF的贷款条件也可以对其他贷款主体起到信号作用，使其更倾向于向获得IMF条件性贷款的国家发放贷款。但在现实中，危机的紧迫性和严重性使IMF在发放贷款时对贷款投向国几乎不加选择。而由于条件设定的本身深受IMF的影响，也很难反映出借款国政府的真实意愿。 [14] 事后条件性贷款的信号作用在实践中的效果不得不打上一个大大的问号。
    四是其对“道德风险”的规避作用。条件的设定提高了借款国的借款成本，从而增强了各国在危机前采取防御措施的动机，减少了其因仰仗IMF的救助而怠于防御的可能性。但若IMF的条件只是摆设，无论条件是否得以执行，下一期的贷款仍会发放，借款国的动机就不会受到影响。而在大多数情况下，事实正是如此：IMF出于各种考虑，即使条件未得以执行，仍会选择发放下一期贷款， [15] 这也就使得贷款条件理论上的规避作用在现实中难以实现。
    鉴于实证研究的数据几乎否定了贷款条件所有在理论上的作用，Dreher对贷款条件的必要性和有效性从根本上产生了怀疑。在此基础上，他提出废除现有的事后条件制度，以事前条件制度取而代之。
根据Dreher的模型，IMF应在非危机时期对所有国家的经济政策情况进行评估，并定期公开评估报告。危机时期各国所能获得的贷款的数额和利率应根据其日常的经济政策水平而定，二者如何挂钩的标准也应在非危机时期予以公开。这样，各国就会产生足够的动机改善日常的经济政策，并且可以避免事后条件的制约。
    三、实践中的运用
    （一）临时贷款安排（Contingent Credit Line，CCL）
    IMF于1999年出台的CCL是第一个严格意义上的事前条件性贷款项目。在该项目下取得贷款需通过资格审批和贷款启动两个阶段。
IMF首先对申请国经济政策的各方面进行评估，作出其是否有资格获得贷款的决定，进而在申请国受到经济危机波及而产生资金需要时进行贷款启动的审核，以决定是否发放贷款。IMF希望通过该项目的实施，保证实施稳健经济政策的国家在受到来自外部的经济危机的波及时，能够有足够的资金渡过难关，并间接鼓励各国采取更稳健的经济政策和危机防范措施。 [16]
    CCL与IMF的其他贷款项目不同：它以事前条件，即对借款国经济政策的评估替代包括结构性改革在内的各种事后条件；在申请该项目贷款时，申请国的国际收支状况必须良好，不得有对资金的现实需要；且该项目只适用于受到金融危机传染效应影响的国家，不包括危机原发国。从这个角度而言，CCL更接近于互补型模式，即事前条件性贷款只在特殊情况下使用，而并不适用于危机不具有外部传染性，发生道德风险可能性较小的情况。
    CCL在生效的5年内未被任何国家使用过，究其原因，可能主要有以下几个方面：一是在非危机时期向IMF申请CCL项下的贷款，可能会给市场带来经济形势恶化的错觉，从而动摇市场信心，对该国的资本市场产生不利影响。若在取得CCL贷款后丧失资格，又可能给市场造成该国经济政策出现问题的印象，同样可能对资本市场产生负面影响。这就使申请国陷入一个进退两难的局面，无论是进是退，都有对市场信心产生不良影响的可能。二是CCL并未对申请国的贷款资格设置具体的标准，贷款资格的确定因而具有较大的不确定性，其客观性和公正性也更容易受到质疑。三是获得贷款需要经历资格审批和贷款启动两个阶段，即使取得了贷款资格，也未必能够获得贷款。这一复杂性和不确定性使不少国家望而却步。四是CCL只适用来源于外部的传染性危机，而在现实中，危机往往同时存在于经常项目下和资本项目下，并同时受到内部与外部的影响，很难严格区分。 [17]
    CCL所存在的这些问题说明，一方面，事前性条件贷款由于其“信号作用”，可能对资本市场产生难以预料的影响，有些影响甚至会与贷款项目的初衷背道而驰。事前条件性虽然避免了事后条件中最受诟病的结构性条件，却因为难以对条件进行细化和量化，影响了条件的客观性。另一方面，以是否具有外部性为标准对经济危机进行区分在理论上或许很有吸引力，在现实中却难以实现。倘若将事前条件性贷款仅仅限制在具有外部性的危机之内，可能使潜在申请国由于无法确定危机的类型而放弃提出贷款要求，也给IMF判断具体情形是否属于贷款项目的范围加大了难度。
    （二）灵活贷款安排（FCL）
    IMF于2009年出台的灵活贷款安排是事前条件性贷款的一次新尝试。它取代了2008年出台的SLF，取消了贷款上限，延长了贷款偿付期间，并将适用范围由危机处理扩大到危机防范和处理两个阶段。与CCL相同，此贷款项目不设任何事后性条件，而是以各国的经济政策水平为标准，决定是否发放贷款。但与CCL相比，FCL又具有一些新特点：一是与CCL要求申请贷款时没有危机迫近不同，FCL下的贷款可以在危机发生时申请，也可以作为预防性措施，在非危机时期申请。二是FCL的使用并不限于具有外部传染性的危机，而是适用于任何类型的金融危机。三是FCL对国家经济政策水平的审查以该国的贷款申请为前提，且在确定发放贷款之前严格向外界保密。相反，在CCL下，IMF在收到贷款申请之前就可能对潜在贷款国的政策状况进行评估，且对是否将结果保密并无明确规定。四是FCL详细规定了经济政策水平的评估标准，但不对标准进行绝对量化，而是在综合考虑各项因素的基础之上作出最终评价。 [18]
    FCL的这些新特点在很大程度上克服了CCL之前存在的问题。首先，贷款申请的保密性避免了其对市场的“信号效应”，使市场信心不会因为贷款申请和退出本身受到影响，从而打消了潜在申请国最大的顾虑。其次，FCL不要求对危机的类型作出明确判断，IMF作出贷款决定的难度也就随之降低。最后，明确的评估标准便于潜在申请国更准确地估计本国经济政策水平，使其能够更有的放矢地作出是否申请贷款的决定。对其他市场主体而言，也能更明确IMF同意或者拒绝贷款决定的原因，从而避免盲目行为，维持资本市场的稳定。与CCL遭到的冷遇不同，FCL出台不到半年，就已经收到了包括墨西哥等三国的贷款申请。虽然不能否认金融危机这一客观要素对各国资金需求的影响，但FCL的受欢迎程度至少在一定程度上说明了其在现实中的可行性。
    从设计结构上看，FCL更类似于Dreher所提出的模型，即将事前条件性贷款普遍适用于所有类型的危机，且既可用于危机处理，又可用于危机防御。但从实质上看，FCL与Dreher的模型又有着根本的区别：在Dreher的模型下，事后条件性贷款应彻底为事前条件性贷款所取代，事前条件适用于所有成员国，并以事前条件为确定贷款数额和利率的主要标准。而FCL作为一个新型贷款项目，与传统的事后条件性贷款项目并存，且由于申请资格的标准严格，能够符合申请条件的国家也非常有限。从这个角度看，FCL仍是作为传统事后条件性贷款的补充而非替代而存在的。
    四、对本次贷款项目改革的评析
    IMF在本次改革中出台的FCL无论从广度还是深度都超越了之前的CCL，这说明IMF开始更为积极地使用事前条件性贷款这一贷款模式。但正如上文所述，FCL可适用的范围相对有限，可见IMF并不愿贸然将事前条件性贷款铺开，更远未达到以其替代事后条件性贷款的地步。
    IMF的谨慎可能很大一部分来源于事前条件性贷款在理论和实践上的不成熟性。首先，事前条件性贷款所设立的审查标准应包括哪些方面，各方面在最终决定上又应占到多大比重，这些都需要有成熟的经济学理论作为支撑。事前条件性贷款将这些标准与各国所能获得的贷款数额直接挂钩，其与各国的利益相关性不言而喻。如果不能设置套具有足够说服力的标准，事前条件性贷款的公正性与科学性也必然遭受公众的质疑。另外，随着中国等新兴国家的崛起，传统西方经济学理论的普适性逐渐遭到越来越多的怀疑。什么是真正“好的”经济政策，这一问题的答案也越来越不确定。在这种情况下，由一套IMF自己设定的标准决定各国的命运，其合理性和正当性也自然需要更充分的论证。
    其次，非危机时期对各国经济政策的评估会对资本市场产生何种影响也需要进一步研究。虽然FCL通过对审查阶段的保密缓解了各国对信号效应的顾虑，但如果事前条件性贷款扩大适用于所有成员国，保密也就不再具有可能性。如果按照Dreher的模型，将对各国的评估结果完全公开，其对市场影响的不确定性也会进一步增加。在深入研究结果出来之前，任何贸然的措施都有可能重蹈CCL的覆辙。
    再次，根据目前的研究结果，在危机发生后，即使成员国根据事前条件并不具备贷款资格，IMF也很难拒绝其要求。一方面，由于经济危机的直接受害者是各国国民，而IMF很难置民众的利益与国家社会的压力于不顾。另一方面，IMF对各国经济政策的监督和指导作用建立在与其长期合作关系的基础之上。如果IMF在成员国危急时刻见死不救，则必然会对这一长期关系的延续产生不利的影响。当然，如果IMF只是减少贷款的数额，而非彻底拒绝提供贷款，是否能够避免这些因素的作用，这一点还有待进一步研究。 [19]
    此外，虽然有大量实证研究结果显示，无论是否附加贷款条件，借款国最终都会归还IMF贷款， [20] 但以事前条件彻底替代事后条件，并适用于所有的成员国，其风险仍不容小觑。这也可能是IMF采取保守改革态度的原因之一。出于以上种种考虑，IMF仅对有限范围内的国家适用事前条件性贷款也就不难理解了。
    此次改革，IMF双管齐下，一方面引入事前条件性贷款，另一方面继续深化对事后条件性贷款的改革。
    此举看似砍柴磨刀两不误，但在笔者看来却并非一劳永逸之举。这是因为，FCL的高门槛意味着其只可能适用于少数经济实力较强的新兴国家，而众多不发达国家则被拒之门外。这些国家经济落后，经济政策水平也相对低下，至少在短期内不可能达到取得FCL贷款申请资格所需的标准。事前条件性贷款的改革和FCL的引入对这些国家来说几乎毫无意义，它们所能够取得的贷款仍只有附带结构性条件的传统事后性贷款。IMF的改革既不能为它们带来更多的资源，也不能起到鼓励它们加强事前防御的作用。相反，IMF的公平性可能因此而从根本上遭到质疑。FCL的引入造成了差别待遇的客观效果：经济实力较强，经济政策符合IMF评价标准的国家可以选择事前条件性贷款在危机发生前就进行防范，且无须作出改变经济政策的保证；而经济实力较弱，经济政策与“正统”标准不一致的国家则只能坐以待毙，并被迫接受可能包括结构性改革在内的严苛的事后条件。如果说，过去国际社会对IMF采取双重标准的批评还只是停留在个案上，FCL的局部适用将使这一批评扩大到IMF贷款框架的整体。 [21]
    此外，根据FCL的设计，IMF对申请国贷款资格的评定建立在综合考虑各项标准的基础之上，从客观上扩大了IMF的自主裁量权。且这一评价过程几乎全程对外保密，IMF的决定因而更容易受到来自强权的影响。FCL出台后，亚洲国家的反应一直较为冷淡，这也在一定程度上说明了部分国家对于IMF仍持怀疑态度。
    IMF若长期只在部分国家中适用事前条件性贷款，而对其他国家仍适用事后条件性贷款，势必从根本上危及其作为一个国际组织的公平性。有鉴于此，笔者认为，IMF应将本次改革作为一次过渡，将FCL作为一个试验性的贷款工具，根据其实施效果确定下一步改革的走向。倘若效果良好，则总结经验，将事前条件性贷款扩大至所有成员；以统一的标准对所有国家的经济政策情况进行评估，并将评估结果与贷款数额和利率等挂钩。这一评估可以与IMF现有的监督机制（Surveillance）相结合，也可以另起炉灶，建立新的评估机制。关键是，该评估须在所有成员国中进行，而非如目前FCL所实行的，仅以申请为前提在个别国家中进行。
    五、结语
    事前条件性贷款从20世纪90年代的金融危机中孕育而生，从最初只适用于外部性危机的CCL，到2009年出台的适用于所有危机类型，且既可用于危机防范又可用于危机解决的FCL，经历了一个漫长的过程。其间，理论界关于事前条件性贷款的原理，其与事后条件性贷款的关系，以及可能采取的形式等各种讨论也从未间断。从总的趋势上看，事前条件性贷款的适用范围不断扩大，其内容设计也越来越成熟。随着各国对事前条件性贷款了解的深入，敢于“吃螃蟹”的国家也越来越多。但是，目前的事前条件性贷款仍是作为事后条件性贷款的补充而存在的，其所采用的申请制和设置的高标准使其适用范围受到了严格限制，从客观上导致了对经济实力和经济政策水平不同的国家的差别对待。因此，FCL不可能长期存在，而应视为IMF对贷款项目深化改革的前奏。下一步的改革是前进（将事前条件性贷款在成员国中全面铺开），还是后退（取消事前条件性贷款，仍沿用传统的事后条件性贷款，只是对条件的具体内容进行改良），有待对FCL实施效果的进一步观察。