美国最高法院：起诉外国政府 不可以通过大使馆向外交部长送达

原创： 潘辉文 
案例索引：REPUBLIC OF SUDAN v. HARRISON ET AL

引言

3月26日，美国最高法院在REPUBLIC OF SUDAN v. HARRISON ET AL一案中，以8比1的多数意见撤销第二巡回上诉法院的判决，认定地区法院书记员通过苏丹政府在华盛顿的大使馆向苏丹政府外交部长送达法院的传票和起诉状并不符合《外国主权豁免法》的规定，据此撤销一审判决并发回重审。

案情简介

2000年美国军舰科尔号在也门亚丁港被基地组织袭击发生爆炸，导致部分船员受伤。2010年受伤船员在美国哥伦比亚特区地区法院依照美国《外国主权豁免法》（以下简称《豁免法》）提起诉讼，指控苏丹政府为基地组织提供协助，应当对该袭击负责。由于美国与苏丹之间不适用《豁免法》所规定的协议送达和条约送达，依照原告的请求，法院书记员直接通过在华盛顿的苏丹大使馆，以挂号信向苏丹外交部长邮寄送达案件的传票和起诉状并收到回执。苏丹政府并未在法院指定的期限内进行答辩。地区法院于2012年作出缺席判决，认定苏丹政府应承担赔偿责任并认定此种送达方式有效。随后,书记员以同样的送达方式，将缺席判决书送达给苏丹外交部长。虽然未收到回执，但是原告提交了判决已经送达的证明。
 
原告随后在纽约南区法院登记并申请执行该判决，2013年底和2014年初，南区法院作出三份移交财产令（turnover order），要求特定银行向原告移交苏丹政府的资产。在最后一份移交财产令作出后，苏丹政府向法院提交了出庭通知并在同日对移交财产令提出上诉。
 
美国第二巡回上诉法院确认了三份移交财产令，认为依照《外国主权豁免法》该案的送达程序是恰当的。
 
2015年，苏丹政府向第二巡回法院申请重审本案。美国政府也提交了一份法庭之友意见支持该申请。但是第二巡回上诉法院拒绝了苏丹政府的重审申请。
 
2017年3月，苏丹政府向美国最高法院申请调卷审理本案并得到准许。这便是本案的争议由来和程序经过。在分析最高法院的意见之前，先回顾一下美国第二巡回上诉法院的判决要点。

二、上诉法院意见

《豁免法》关于向外国政府送达的第1608(a)(3)条规定如下： ʺService in the courts ofthe United States and of the States shall be made upon a foreign state or political subdivision of a foreign state . . . by sending a copy of the summons and complaint and a notice of suit . . . to be addressed and dispatched by the clerk of the court to the head of the ministry of foreign affairs of the foreign state concerned.ʺ

第二巡回上诉法院的意见：

1、字面解释

该条的字面直白意思并未明确文件的具体送达地址，仅仅规定文件应当送达给外交部长。也未明确规定文件应当邮寄至外国的特定地址。通过在华盛顿的苏丹大使馆，向其外交部长邮寄送达与该条的规定是相符的。同样地，该条也并未明确应当向在外国的外交部长邮寄送达。如果立法的本意是如此的话，会作出相应的规定，但是并没有。
 
美国政府认为《豁免法》的送达条款应严格遵守，该法并未授权在外交部以外的其他地方向外交部长邮寄送达法院文件。美国政府认为，对该法最自然的理解应当是，邮件应邮寄送达至外交部长的经常工作地，即所在国的外交部。但是法院并不认同这一意见，认为此种解释加入了条款表面并不存在的因素。本案中，传票和诉状是通过苏丹大使馆送达给苏丹外交部。大使馆接收了文件，签字并将回执寄回法院书记员。大使馆本可以拒绝该邮件，但还是接收了文件并确认收到。因此，文件并非送达给作为苏丹代理人的大使馆，而是邮寄给外交部。
 
美国政府还认为，立法的本意并不允许通过任何可被类比视为外国官员或代理人的实体进行送达。此种意见的前提是大使馆是外国政府的代理。但是法院并不同意这一意见。法院认为向大使馆的送达程序与通过大使馆向一国的外交部邮寄送达文件之间存在显著区别。立法历史并未明确国会是否有意准许通过大使馆向一国外交部长的邮寄送达。因为这涉及到与维也纳外交关系公约第22条之间的关系。多个地区法院持类似意见。虽然苏丹政府对此提出异议，但是并未援引任何的地区法院或其他法院案例，证明通过大使馆向外交部长邮寄送达不符合《豁免法》的规定。
 
2、《维也纳外交关系公约》

苏丹和美国政府认为，法院的决定将置美国政府于违反《维也纳外交关系公约》的境地。但是法院并不同意此种意见。

《豁免法》是美国法院取得对外国政府管辖权的唯一依据。《豁免法》的立法历史清楚表明，该法并无意影响维也纳公约和习惯国际法下的外交或领事代表的豁免权。法院意见并不会与维也纳公约发生冲突。维也纳公约禁止向大使馆或作为外国政府代理人的外交官的送达，否则构成对外交特权与豁免的违反。但是本案的情况并非如此。相反，送达是通过外交使团向外交部长送达，而非向外交使团本身或大使送达。

美国政府长久以来的立场是拒绝通过其在全世界各地的大使馆接受送达。法院认为其决定并不会影响美国政府（或其他国家）执行该立场下的政策。美国政府仍可继续指示其大使馆遵循该政策，其他国家亦然。本案中，苏丹政府并未遵循这一作法。其本可以轻易拒绝，但是并未拒绝文件的送达，反而接受。这些行为构成了维也纳公约第22条项下的“同意”，地区法院的送达符合《豁免法》的要求。
 
二、最高法院意见

最高法院同意苏丹政府的意见，认为：对《豁免法》关于向外国政府送达的第1608(a)(3)条最自然的解读是，邮件应当直接送达给在外国的外交部长办公室。理由如下：

1、收件人的名字和地址注明在信件或包裹的外面时，才可以认定该信件或包裹是送达给该收件人。依照韦氏词典的解释，“地址”的含义是“居住地或办公所在地”。外国政府在美国的大使馆既不是该国外交部长的居住地，也不是其通常的办公所在地。

2、《豁免法》第1608条的其他相关条款也支持此种解释。《豁免法》第1608(b)(3)(B)条含有类似的措辞，但是同时规定只有在特别情况下才能直接向大使馆送达。被申请人认为1608(a)(3)条应包含同样的标准违背了公认的法律解释原则。《豁免法》第1608(b)(2)条允许向代理人送达，明确了可接受送达的受送达人的代理人。如果1608(a)(3)条允许直接向在美国的外国大使馆送达，国会在制定该法时就应当会在该条包含相应的条款。另外，第1608(c)条规定，仅在存有强有力依据认定送达文件将很快到达外国官员手上、该官员知晓其该做什么时，依照所有方法所进行的送达才视为完成。依照1608(a)(3)条所进行的送达，在收件人签收邮件之时视为送达完成。将1608(a)(3)条解释为要求送达给外交部长的办公室而非外国政府大使馆的收发室雇员，可以更好地统一规则，确定送达何时完成。

3、这一解释也避免了《豁免法》与《联邦民事诉讼程序法》和《维也纳外交关系公约》之间的潜在冲突。如果认定向外国政府在美国的大使馆送达即属有效，导致的结果是向外国政府的送达比向该外国国家的个人送达更为容易。此种解读还可以避免潜在的国际影响，美国国务院认为，公约所规定的“使领馆不可侵犯”原则排除了通过邮寄方式向在美国的外国大使馆送达。

4、被申请人的其他理由也不成立。被申请人认为1608(a)(3)条的规定要求应“送达至与外交部长可能有直线通讯联系的地点”。但是法院认为这一意见在实践中难以界定，将导致不确定性，这不是律师所希望看到的。最后，申请人认为仅仅依据申请人的高度技术性和迟延提出的意见就推翻巡回法院的判决明显不公。但是法院认为，在此种具有外交敏感性的案件中，应当按照法律的要求严格遵守规定，即便公平原则指向的结果是相反的。