西南政法大学教授徐昕点评
 
2009年中国十大司法改革措施
 

《法制日报》2010-02-03

　　2008年底，中共中央政治局原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。2009年初，《人民法院第三个五年司法改革纲要(2009-2013)》和《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见———关于深化检察改革2009-2012年工作规划》出台。在以上纲领性文件指导下，2009年十大司法改革措施触及政法工作的体制性、保障性尤其是机制性障碍。对于这些具体措施，本报特约西南政法大学教授徐昕进行了详尽的点评。

　　改革和完善政法经费保障体制

　　政法经费保障将由地方财政承担、“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的体制转变为中央和地方“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制，并建立分类保障政策和公用经费正常增长机制。中央和省级财政将加大对办案(业务)经费、业务装备经费、业务基础设施建设经费的保障力度，并重点向中西部地区，维稳任务重、经济困难地区倾斜。2009年，中央和省级政法转移支付资金大幅增加；基层政法机关经费保障水平有一定提高；《关于加强政法经费保障工作的意见》及财政部、各省政策措施相继出台。

　　■点评：政法经费保障的加强及对经济困难地区的政策倾斜，有利于促进司法平衡发展，突破改革瓶颈，解决原有体制造成的司法地方化、经费不足、“收支两条线”不到位、部分机关选择性办案甚至以案牟利等问题，还可能引出司法机关纵向管理的新模式。但改革仍需理清中央与地方相关事权、财权划分，在兼顾地方差异的情况下建立科学的指标体系，实现分项目、分区域、分部门的合理投入。长远而言，应明确司法权属于中央事权，政法经费由中央财政统一预算并全额保障。

　　建立健全多元化纠纷解决机制

　　《人民法院第三个五年司法改革纲要(2009-2013)》将“建立健全多元化纠纷解决机制”列为“健全司法为民工作机制”的重要内容。为此，最高人民法院提出“调解优先、调判结合”的司法政策，出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。

　　■点评：构建诉讼与非诉讼衔接机制、赋予部分调解协议合同效力，有利于法院发挥审判权的引导和规范作用，充分调动社会资源，缓解法院案件压力。但多元化纠纷解决机制的主导职责在地方党政，法院只是其中一环，主要职责是审判。调解虽在多元化纠纷解决机制中占据核心地位，但有关司法政策有过度重视之嫌，可能导致权利打折、规则缺失并削弱司法权威。有必要区分法院内外的调解，法院外调解可大力强调，法院调解则应适度。

　　推进司法公开

　　2009年，《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》出台；全国法院被执行人信息查询平台、全国首家案件庭审直播网“北京法院直播网”、河南三级法院183个新闻与政务网站开通；全国11家高级法院、97家中级法院、472家基层法院建立裁判文书上网制度，裁判文书上网二十余万件。

　　■点评：上述改革扩大了司法公开范围，拓展了司法公开渠道，有利于保障民众对法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权，拉近了司法与媒体的距离。

　　但应注意：司法公开并非目的，而是实现司法公正、提升司法公信的手段，公开的内容和程度应考虑司法规律、民众需求、当事人诉权及隐私保护、法院形象等因素；不应对司法公开的功能期待过高，司法运作中的非正式规则仍待公开或破除，否则将影响司法公开的效果；先进的改革措施还需进一步具体明确并保障落实，要回应日益壮大的网络舆情等。

　　加强司法便民

　　司法为民是2009年司法改革的主旋律。为此，各级法院如江苏法院设立诉讼服务中心、广东等地整体推进“立案信访窗口”建设、贵州出台《司法便民三十三项具体措施》等。目前，全国已有855家法院开通民意沟通电子信箱，31家高级人民法院及新疆生产建设兵团分院公布举报电话和电子信箱。最高人民检察院开通全国统一举报电话12309，健全举报、控告、投诉、申诉的办理、督察和反馈机制。司法部在全国开展“法律援助便民服务”主题活动，推行法律援助十项便民措施。

　　■点评：司法便民包含了服务型司法理念，有助于民众接近司法和正义，但不能以损害司法的中立性和被动性为代价。司法便民应融入世界司法改革潮流，定位于促进民众实效性接近司法，通过建设服务型司法促进以马锡五审判方式为集中体现的人民司法与以对抗制为基本特征的现代司法制度的有机结合。

　　司法与民意的沟通应注意：拓宽民众的表达渠道，形成理性的民意甄别和回应机制；发现真实民意并将其作为司法决策的参考；注意保持民意影响与审判独立的平衡；在维护司法权威和法治原则的基础上尊重并理性引导民意，通过有效沟通释放民众不满。

　　铁路公检法系统转制

　　2004年，中央司法体制改革领导小组就提出改革铁路等部门和企业管理公检法的体制，将其纳入国家司法管理体系。因各方利益牵制，这一改革到2009年才开始落实。7月，铁路公安民警公务员过渡工作会议召开；9月，铁路公安机关转制人员考试结束，其身份由企业职工转为公务员。目前，相关机构、财政分离等转制工作尚处于筹备协调阶段，铁路公安机关的人、财权暂无实质变化。铁路法检转制的具体安排尚未出台。

　　■点评：长期以来，铁路公检法由于人事财务受控于铁路部门，出现了较严重的部门保护主义和企业本位主义，涉铁案件中偏向铁路部门的司法不公问题突出。因此，铁路公检法转制是理顺司法体制、消除司法企业化弊端、促进司法统一的重要改革。但这项改革面临利益调整等多重困难。铁路部门是否愿意果断交出这项权力、铁路公检法转制后的机构、人员及经费安排都亟需进一步研究解决。铁路公检法转制将是一个协调各方利益的渐进过程。

　　建立健全刑事被害人救助制度

　　刑事被害人救助制度是落实人权保障的重要内容。当下中国处于刑事案件高发期，庞大的刑事被害人群体中有80%以上无法从被告方获得赔偿，引发较严重的社会问题。2007年《关于进一步加强刑事审判工作的决定》、2008年《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》和《人民法院第三个五年司法改革纲要(2009-2013)》都明确提出建立刑事被害人救助制度。去年3月，中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等八个部门制定下发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，规定了救助实施机构、经费来源、救助范围、条件、标准及救助程序。目前，全国半数以上省份制定了实施办法。如云南出台《涉诉特困人员救助办法》，建立政府主导，法院推动，民政、社保、卫生等部门相衔接的刑事被害人救助机制(及执行救助机制)，形成“救济+低保+医保+就业救助+住房救助”的全面救助方式。

　　■点评：建立健全刑事被害人救助制度有利于落实司法救助，缓解被害人及其近亲属的经济困境，化解社会矛盾，维护社会稳定。

　　中央与地方应积极开展被害人救助制度的探索实践，尤其应研究解决经费保障问题。目前，该制度的发展完善可与刑事和解探索相结合。长远而言，应有条件、分阶段过渡到刑事被害人国家补偿制度。但该制度的完善涉及司法权配置、救助基金筹措、社会保障体制等难题，可谓任重而道远。

　　职务犯罪案件逮捕决定权上提一级

　　9月，《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》出台，明确要求省级以下检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应报请上一级检察院审查决定，并详细规定下级检察院报请审查逮捕、上一级检察院审查决定逮捕、追捕、纠正不应逮捕、下级检察院不服不捕报请重新审查、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可、人民监督员监督、报请延长侦查羁押期限等各项程序。

　　■点评：这是近年来力度最大的一项检察改革，是优化检察职权配置、强化检察内部监督、保障自侦案件质量的重要举措，有利于解决同一检察机关同时行使侦查、逮捕、起诉权力而造成的权力集中、监督弱化等问题，保障职务犯罪嫌疑人的合法权利。但有关逮捕决定权及侦查监督权的配置仍值得进一步研究，以化解该权力配置不尽合理所引发的超期羁押、审前羁押率过高、“以捕代侦”等问题。

　　量刑程序及量刑建议改革

　　《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》和《人民法院第三个五年司法改革纲要(2009-2013)》都明确规定进行量刑程序改革。2009年，《人民法院量刑指导意见(试行)》和《人民法院量刑程序指导意见(试行)》出台，一百二十多家法院展开量刑规范化试点，芜湖市中级法院、日照市东港区法院、北京市东城区法院、扬州市邗江区法院、上海市长宁区法院等相继启动量刑程序改革“计划外试点”。

　　与此相呼应，检察机关大力推行量刑建议制度。量刑建议试点始于1999年北京市东城区检察院试行“公诉人当庭发表量刑意见”。2009年最高人民检察院根据中央司法体制改革意见，将“推行量刑建议制度，会同有关部门推动将量刑纳入法庭审理程序”确定为公诉机制改革的重要项目，在北京、上海、浙江、重庆、四川、湖南、广东、福建、江苏等地更广泛、深入地展开试点。

　　■点评：量刑程序和量刑建议改革相配套，成为制约法官自由裁量权，实现量刑公正和均衡的重要举措。量刑建议权是一种司法请求权，是公诉权的重要权能。我国的量刑建议改革实质是公诉权回归完整的体现，有利于减少“同案不同判”，提高诉讼效率，节省司法资源。量刑程序则是法院实现自我约束的重要方面。目前，两项试点仍处于初期，需进一步争取地方党政等各方支持，注意彼此的相互衔接，并不断总结经验进而完善制度。此外，刑事诉讼法的再修改应考虑科学构建量刑建议制度，设计量刑程序。

　　全面试行社区矫正工作

　　去年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国社区矫正工作会议，总结试点经验，部署在全国试行社区矫正工作，联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。社区矫正是刑事执行体制和刑罚执行方式的革新，有利于降低刑罚执行成本、提高教育改造质量、维护社会稳定。自2003年试点以来，我国累计接收社区服刑人员37.8万，解除矫正18.5万，并探索形成强调政府主导的北京模式和偏重社会力量参与的上海模式等地方经验。

　　■点评：全面试行社区矫正工作的意见出台，对协调社区矫正试行工作、健全制度与机构、缓和立法缺位的尴尬有所助益。但我国社区矫正总体发展水平较低，仍需加大探索力度，目前，可构建由司法行政机关主导、社会团体积极参与的一体化社区矫正工作体系。司法行政机关实施社区刑罚执行权，对罪犯实施必要的监管。社会团体通过政府购买服务等方式实现对罪犯的技能培训和教育帮扶。长远而言，应在制度逐渐完善的基础上制定社区矫正法。

　　探索设立社区法官

　　2009年，上海市杨浦区人民法院聘用一批具有较深法律专业背景、较强责任心和协调能力的退休法官并将其派驻社区，与人民调解组织相衔接，从事调解、预立案和诉讼指导工作，在全国率先设立社区法官。这一地方改革并未引起较大反响，但社区法官的理念却是革命性的。

　　■点评：社区法官的设立在理论上提出司法权的社会化问题，在实践中暗示了司法制度改进的一大方向———大力发展司法ADR(代替性纠纷解决机制)。各种形式的司法ADR皆可探索，如强制性诉前调解，法院调解的社会化，民间调解机构、退休法官等主持或参与法院调解，诉前和解制度，早期中立评价，法院设立纠纷解决咨询机构，法院附设的仲裁，甚至私人法官。

　　法院附设的私人法官，其裁决具有法定拘束力，当事人可上诉，亦可约定一裁终局，生效裁决可申请强制执行。杨浦的社区法官已部分具备私人法官的雏形。期待这一革命性的发展，这可能有助于回应转型期巨大的司法需求，打破国家对司法权的垄断，与职业法官形成竞争进而促进司法公正。

    关于2009年司法改革的全面评述，参见《中国司法改革年度报告(2009年)》

    法制日报记者 蒋安杰