摘要
南（中国）海的渔业资源的养护，对其周边的八个国家和一个地区来说，是一个复杂的问题。单靠其中任何一方的片面努力，都不可能奏效，必须要该区域的所有有关各方共同合作。随着南海渔业资源日趋恶化和对该区域管理体制有效性要求的不断提高，有关各方进行南海渔业资源的区域合作已显得更加迫切。本文根据1982年的《联合国海洋法公约》及1995年的《跨界鱼种协定》的有关规定，以南海法律地位“三层级论”为基础，探讨了建立南海渔业资源区域性合作机制的可能途径及其合作的基本原则。
正文
一、前言
南（中国）海是由越南、柬埔寨、泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、中国（大陆和台湾地区）包围的半封闭陆缘海，总面积为330万平方公里。它纵跨24个纬度（北纬3度30分——北纬27度40分），形成了一个海洋大生态系统（Large Marine Ecosystem即LME），其中有大量的亚生态系和栖息地，包括红树林、海草床、珊瑚礁等，渔业资源十分丰富。整个南（中国）海有记录的鱼类1 064种，虾类135种，头足类73种，其中经济上有重要价值的鱼种大约100种， [1] 带鱼类（Ribbon fish/Trichiurus haumela）、乌贼类（Ink fish/Sepi-a）、鲳类（Butter fish/Psenopsis）、金线鱼类（golden thread/Nemipterus vigatus）和其他经济鱼类分布在整个南海海域。底层经济鱼类主要是蛇鲻（snail mullet/Saurida）、带鱼、金线鱼、石斑鱼（Grouper/Epinephelus）等，中上层经济鱼类主要有金色小沙丁（Golden sardine/Sardinella aurita）、刺鲳（Wart/Psenopsis auomala）、蓝圆鰺（Round scad/Decapterus maruadsi）等，在南海的中南部还有金枪鱼（Tuna/Thunnus）、旗鱼（Sail fish/Istiophorus）和其他大洋性鱼类。 [2] 南海的原始渔业资源量很可观，根据学者们的有关估算，在大规模使用机动船作业的1975年以前，北部海域的渔业资源密度达到每平方千米1 100千克；北部湾海域的为每平方千米2 300千克； [3] 而西沙渔场的则为1 120千克。 [4]
20世纪70年代以来，随着渔业作业技术的发展，南海的渔业资源迅速衰退，环境保护和渔业资源的养护管理已成为周边国家面临的紧迫课题。由于该区域内的所有经济鱼类都是跨界种群，他们既生活在一国的经济专属区内，也游动于其他国家的经济专属区或公海内，显然只有南（中国）海周边国家共同合作，才能建立有效的区域性渔业资源的养护管理机制。然而，南（中国）海相关国家之间的主权争议是世界上最大的难题之一，不进行海域划界，任何相关的合作将无从开展，至少难以实施。幸运的是，随着本区域内的有关国家认识到问题的严重性，近年来地区政治形势已得到不断的改善，建立南海渔业资源的区域性合作机制的可能性正在不断增加。
二、南海的渔业管理现状
（一）过度捕捞使渔业资源密度和品质急剧下降，渔业资源不断衰退
南海渔业捕捞产量，1950年为8万吨，1955年上升到42.5万吨，1956年到1979年一直在40万至80万吨徘徊，1980年以后由于在该区域作业的机动渔船数量增长，渔业捕捞产量也直线增长，1999年已达到334万吨，是1950年的40倍。 [5] 据2000年中国专属经济区和大陆架勘测课题组的调查，中国、印尼、泰国、菲律宾、越南和马来西亚在南海的捕捞产量甚至达到了1 220万吨，约为1950年的153倍。 [6] 而南海渔业资源潜在渔获量仅为280万吨左右。 [7] 过度捕捞已严重威胁南海渔业未来的发展。据农业部的专题调查，1999年南海北部海域的资源密度下降到每平方千米290千克，比原始密度下降280%；北部湾是该区域内最好的渔场之一，1999年该海域资源密度为每平方千米528千克，比原始密度下降4倍多。 [8] 在资源量衰退的同时，渔获物资源品质恶化。例如，在南海北部海域底拖网渔获物中的经济鱼类的比例，90年代比70年代下降20个百分点，且绝大多数是不满1周岁的幼鱼，渔获物低值化、小型化和低龄化明显。 [9]
（二）海域交错重叠、渔业管辖冲突频繁，恶化了相关国家间的信任关系
20世纪70年代后，南海周边国家纷纷发表声明或颁布法规，建立专属经济区或大陆架。越南在1977年，柬埔寨、菲律宾在1978年，印度尼西亚、马来西亚、泰国在1980年，文莱在1982年先后发布了专属经济区声明； [10] 中国也于1998年颁布实施了领海和专属经济区法。由于各国的宣布的经济专属区在南海相互交叉和重叠，使原本存在的南海领土争议更加复杂化。一方面，非法捕鱼严重；另一方面，国家之间的渔业管辖权冲突不断。仅2003年10月份一个月，“非法”入侵我国南海海域捕鱼与炸鱼的越籍渔船即多达11艘，起出的炸药更多达101公斤；2003年2月到10月，中国台湾“海巡”人员在当地水域驱逐22艘越籍渔船。 [11] 而在中国方面，以中国台湾为例，根据1992年～1999年间的不完全统计，被南海周边的菲律宾和印尼两国扣押的渔船就有104艘。 [12] 2003年元月，本文作者访问海南省海门镇时，过去常在南沙捕鱼的当地渔民抱怨说，菲律宾军人对他们非常野蛮。中国渔民在南海的合法海域内甚至要冒“提着脑袋捕鱼作业”的巨大风险。从范围看，冲突区域几乎遍及南海的所有海域。
（三）资源状况不清，养护技术落后，生态环境濒临崩溃
南海周边的一些国家一味盲目开发、利用南海渔业资源，对科学养护所需的渔业资源的数据收集工作却缺乏兴趣。迄今为止，还没有关于南海渔业资源的可靠、完全和详细的评估数据。不同的机构公布的统计数字各不相同，差异大得惊人。以2000年为例，有资料统计为500万吨、2/3的鱼种都已被过度捕捞， [13] 但另一项调查数据则是1 220吨以上。 [14] 两者相差了1倍多。关于原始资源密度，除了对北部海域和北部湾、西沙海域有粗略的估计外，对中南部海域的原始资源密度和最大潜在可捕量基本上是一无所知。 [15] 在此情况下，要决定总可捕量（TAC）、最佳捕捞量（OU）、管理参考点、养护参考点或联合国海洋法要求的其他标准，几乎是不可能的。
在养护技术方面，目前周边国家主要采用的技术是投入控制法。具体表现为捕捞许可证、渔具渔法限制。中国还采用了禁渔区和禁渔期、机动船和主功率总指标控制、渔业捕捞产量“零增长”等技术。 [16]
从国际渔业管理技术的发展来看，迄今已经历了三个大的发展阶段。第一阶段是采用以总可捕量（Total Allowable Catch）为基础的投入控制管理法，主要方法是政府通过控制渔船数量和渔船的总功率等，进行捕捞能力的管理；第二阶段是按照最大可持续产量（Maximum Sustainable Yield 即 MSY）的理念，采用更合理的投入控制技术；第三阶段是采用以“预警原则（Precautionary Princi-ple）管理方法”以及“生态系统（Ecosystem）管理方法”为代表的新技术。目前，国际渔业管理技术正在从第二阶段向第三阶段发展。 [17] 我们目前采用的技术，即使与投入控制技术相比，也还存在相当大距离。
在南海，非生物资源开发对渔业资源养护管理的不利影响也是一个不容忽视的因素。20世纪70年代以来，越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱等国家开始大量开采油气资源。万安滩、礼乐滩、纳土纳岛附近海域是其中最著名的几个开发地区。这些国家采取单方面与西方石油公司签署国家许可协议的方式，进行矿产资源的勘探开发活动，完全不顾来自中国内地和中国台湾地区的要求。仅马来西亚在我国U形线内开采的油田就达18个，气田40个，有些油气井深入到1947年中国就已划定公布的U形线内100海里。 [18] 这种单边行动对南海生物资源造成了严重损害，使该区域本已脆弱的生态环境更趋于恶化。
此外，运送日本九大核电厂已使用过的核燃料（spent fuel）的运输船，对于南海的生物资源也是一个真实的重大威胁。 [19] 这些高度放射性废料被从日本送往欧洲的两家工厂，一个在英国、另一个在法国，进行再粹炼。但日本的这些运输船一向是秘密航行的。根据《联合国海洋法》第22条规定，显然，日本的这种做法违反成文国际法。它使南海周边国家的人民和生物资源陷入非常危险的境地。
南海的渔业资源养护急需周边国家相互合作。但是，建立区域合作机制必须具备相应的政治、法律、技术等方面的条件。这些先决条件虽然在20世纪最后的十年里并不具备，但目前却正在日趋成熟。
三、区域政治的新发展
20世纪90年代以来，国际形势发生了深刻变化。也许是中国经济快速发展的推动，南海周边国家之间变得更加相互依赖。随着合作深度和广度的不断提高，信赖关系也不断加强。在这个大背景下，建立渔业资源的区域合作机制具备了可行性。
（一）国际社会的合作意识提高
冷战结束后，和平与发展成为时代的主题。发展经济成为世界各个国家的主要任务，世界经济一体化和全球化成为当今世界各国的目标。各国普遍意识到，任何国家和地区离开了与其他国家的交流和合作，都无法发展自己的经济。与此同时，新的问题和困难不断出现，生态环境危机、国际恐怖主义、大规模杀伤性武器和核扩散等世界性的难题都需要跨国界的合作。因此，世界范围内的合作意识空前加强。1992年召开联合国环境与发展会议，1995年成立世界贸易组织，1997年世界金融危机爆发，2001年发生“9.11”恐怖主义事件，都是这种变化发展的标志性事件。
（二）南海周边国家间信任不断提高
随着国际形势的变化，南海周边的7个国家之间的双边和多边关系得到了改善，友好合作不断发展。1992年的第四次东盟国家首脑会议签署了《东盟加强经济合作协定》和《有效普惠关税协定》，以加强经济合作，相互提供更加优惠的关税。这次会议后，各国在反恐、跨国犯罪、安全和其他领域的合作更加有效的展开。2003年的第九次东盟首脑会议上，签署了“巴厘第二协约宣言”，宣布在2020年成立类似于欧盟的“东盟共同体”，东盟政治、经济、安全、社会与文化合作进入了历史新阶段，并朝地区一体化迈进了一大步。在中国和东盟国家的多边和双边合作关系方面，也取得了明显的进展。中国从1975年正式承认东盟的存在后，1990年以后陆续与东盟国家复交或建交，1992年成为东盟“磋商伙伴”，1996年上升为“对话伙伴国”。 [20] 1997年的东南亚金融危机发生后，中国坚决实行了“人民币不贬值”的政策，为化解金融危机做出了重大贡献。中国勇于承担义务的行为，破除了“中国威胁论”，树立起了本地区负责任大国的形象，也使东盟国家增强了信心。“10+1”和“10+3”合作框架就是东盟国家增强信心的结果。2002年11月4日双方签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》，计划在2010年初步建立中国—东盟自由贸易区，并从2003年7月1日起全面启动了这一计划。 [21]
（三）周边国家对南海问题的共识不断增加，渔业合作已起步
中国于20世纪80年代初，提出解决南海争议的“主权在我，搁置争议，共同开发”的主张。1992年的东盟外长会议期间，中国就加深合作与有关国家进行了磋商。 [22] 在南海问题上，与周边国家之间的共识正不断增加。1999年，菲律宾阐述了与中国在南海缔结渔业协议的设想，并主张将其发展成周边国家间的多边条约；该渔业协议以保护渔业资源为目的，不与主权问题挂钩。2000年中国与越南签订了《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业合作协定》。2001年中国和印尼签订了《中华人民共和国农业部和印度尼西亚共和国海洋事务与渔业部关于渔业合作的谅解备忘录》，在渔业领域中就捕捞、加工、教育、渔港和渔船等进行合作。 [23] 在东盟国家本身之间，也已先后成立了东盟海洋与海洋环境工作组、东盟渔业协调组、东南亚渔业发展中心等合作组织。2002年11月4日，中国和东盟各国外长或外长代表在老挝金边签署了《南海各方行为宣言》。这是中国和东盟签署的第一份有关南海问题的多边正式文件。在宣言中，各方承诺通过友好协商，以和平方式解决南海争端；在争端解决之前，保持克制，不采取使争议复杂化和扩大化的行动；本着合作和谅解精神，努力寻求在相互自愿基础上通报情况等各种途径，建立互信机制；在海洋环保、海洋科研、海上航行和交通安全、搜寻和救助等领域，开展合作。 [24]
四、国际公约 建立区域合作机制的法律基础
建立区域性渔业资源养护机制，必须以下述两个国际条约作为法律基础。首先，1982年签署的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对这一问题做了原则性规定；其次，1995年通过的《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》（以下简称《联合国跨界鱼种协定》），对通过国际协调和合作，养护公海跨界渔业资源，做了进一步的具体规范。
《公约》已于1994年11月16日生效。南海的周边国家都已加入（中国台湾地区没有加入，但在其立法中已采用了其中的大多数规则）。《联合国跨界鱼种协定》也已于2001年11月12日生效。菲律宾、中国和印尼已签字，但还没有一个国家正式批准这一协定。 [25] 从这两个条约的下述规定中，我们可以发现渔业资源养护区域合作机制的基本规范。
（一）《公约》中的区域合作养护规定
南海属于半闭海。按《公约》第123条的规定，闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作。为此目的，这些国家应该尽力直接或通过适当区域组织：
1．进行海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发；
2．协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务；
3．协调其科学研究政策，并在适当情形下在该地区进行联合的科学研究方案；
4．在适当情形下，邀请其他有关国家或国际组织与其合作以推行本条的规定。
因此，未来的南海渔业资源养护合作机制应当涵盖所有的周边国家，并规定其协调的义务。在必要时，还可以设立一个国际组织来履行这种义务。
（二）《联合国跨界鱼种协定》中的区域合作养护规定
按其中第5条的规定，为了养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群，沿海国和在公海捕鱼的国家应根据《公约》履行下列合作义务：
1．制定措施确保跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的长期可持续能力并促进最适度利用的目的；
2．确保这些措施所根据的是可得到的最佳科学证据，目的是在包括发展中国家的特别需要在内的各种有关环境和经济因素的限制下，使种群维持在或恢复到能够产生最高持续产量的水平，并考虑到捕鱼方式、种群的相互依存及任何普遍建议的分区域、区域或全球的国际最低标准；
3．根据第6条适用预防性做法；
4．评估捕鱼、其他人类活动及环境因素对国标种群和属于同一生态系统的物种或与目标种群相关或依附目标种群射物种的影响；
5．必要时对属于同一生态系统的物种或与目标种群相关或依附目标种群的物种制定养护和管理措施，以维持或恢复这些物种的数量，使其高于会严重威胁到物种繁殖的水平；
6．采取措施，包括在切实可行的情况下，发展和使用有选择性的、对环境无害和成本效益高的渔具和捕鱼技术，以尽量减少污染、废弃物、遗弃渔具捞获物、非目标物种（包括鱼种和非鱼种）（下称非目标物种）的捕获量及对相关或依附物种特别是濒于灭绝物种的影响；
7．保护海洋环境的生物多样性；
8．采取措施防止或消除渔捞过度和捕鱼能力过大的问题，并确保渔获努力量不高于与渔业资源的可持续利用相称的水平；
9．考虑到个体渔民和自给性渔民的利益；
10．及时收集和共享完整而准确的捕鱼活动数据，包括附件一列出的船只位置、目标物种和非目标物种的捕获量和渔捞努力量，以及国家和国际研究方案所提供的资料；
11．促进并进行科学研究和发展适当技术以支助渔业养护和管理；和
12．进行有效的监测、管制和监督，以实施和执行养护和管理措施。
在第6条关于预警方法的规定中，《协定》进一步要求：
1．各国对跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护、管理和开发应广泛适用[c1]预防性做法，以保护海洋生物资源和保全海洋环境；
2．各国在资料不明确、不可靠或不充足时应更为慎重。不得以科学资料不足为由而推迟或不采取养护和管理措施；
3．各国在实施预防性做法时应：
（1）取得和共享可获得的最佳科学资料，并采用关于处理危险和不明确因素的改良技术，以改进养护和管理渔业资源的决策行动；
（2）适用附件二所列的准则并根据可获得的最佳科学资料确定特定种群的参考点，及在逾越参考点时应采取的行动；
（3）特别要考虑到关于种群大小和繁殖力的不明确情况、参考点、相对于这些参考点的种群状况、渔捞死亡率的程度和分布、捕鱼活动对非目标和相关或依附物种的影响，以及现存的和预测的海洋、环境、社会经济状况等；
（4）制定数据收集和研究方案，以评估捕鱼对非目标和相关或依附物种及其环境的影响，并制定必要计划，确保养护这些物种和保护特别关切的生境；
4．如已接近参考点，各国应采取措施确保不致逾越参考点。如已逾越参考点，各国应立即采取第3（b）款确定的行动以恢复种群；
5．如目标种群或非目标或相关或依附物种的状况令人关注，各国应对这些种群和物种加强监测，以审查其状况及养护和管理措施的效力。各国应根据新的资料定期修订这些措施；
6．就新渔业或试捕性渔业而言，各国应尽快制定审慎的养护和管理措施，其中应特别包括捕获量与努力量的极限。这些措施在有足够数据允许就该渔业对种群的长期可持续能力的影响进行评估前应始终生效，其后则应执行以这一评估为基础的养护和管理措施。后一类措施应酌情允许这些渔业逐渐发展；
7．如某种自然现象对跨界鱼类种群或高度洄游鱼类种群的状况有重大的不利影响，各国应紧急采取养护和管理措施，确保捕鱼活动不致使这种不利影响更趋恶化。捕鱼活动对这些种群的可持续能力造成严重威胁时，各国也应紧急采取这种措施。紧急采取的措施应属临时性质，并应以可获得的最佳科学证据为根据。
第8条关于的养护和管理合作规定要求：
1．沿海国和在公海捕鱼的国家应根据《公约》，直接地或通过适当的分区域或区域渔业管理组织或安排，就跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群进行合作，同时考虑到分区域或区域的具体特性，以确保这些种群约有效养护和管理。
2．各国应毫不迟延地本着诚意进行协商，特别是在有证据表明有关的跨界渔业捕捞时。为此目的，经任何有关国家的请求即可开始进行协商，以期订立适当安排，确保种群的养护和管理。在就这种安排达成协议以前，各国应遵守本协议各项规定，本着诚意行事，并妥为顾及其他国家的权利、利益和义务。
3．如没有分区域或区域渔业管理组织或安排就某种跨界鱼类种群或高度洄游鱼类种群订立养护和管理措施，有关沿海国和在分区域或区域公海捕捞此一种群的国家即应合作设立这种组织或达成其他适当安排，以确保此一种群的有效养护和管理，并应参加组织或安排的工作。
五、渔业合作技术的发展
20世纪90年代以来，渔业资源养护的区域合作管理技术不断完善，相关组织或安排（organizations or arrangements）大量出现。这些实践所积累的经验为我们建立南海区域合作机制提供了宝贵的借鉴。
1．联合国粮农组织（FAO）是国际渔业管理新技术的最强有力的推动者。1982年《公约》签署后，联合国粮农组织不断提出渔业资源养护管理的新理念和新方法。
（1）捕鱼能力控制技术。
1991年粮农组织的渔业委员会（COFI） [26] 提出了“负责任渔业”的概念。1995年FAO的第28次会议通过了《负责任渔业行为守则》（以下简称《守则》），规定在渔业资源养护中要应用“总可捕量（Total Allowable Catch——TAC）方法”，并明确了应用的方法。其后，以《守则》为指导，于1999年制定了《渔捕能力管理国际行动计划书》，并要求各国或区域养护组织和安排依据该计划书制定国家级的“行动方案”。
（2）预警管理技术。
《守则》要求各国和分区域或区域渔业组织和安排，应根据现有的最佳科学证据（The Best Scientific Evidence Available），确定特定种群的国标参考点（Target Reference Point）和超过该点时需要采取的行动；同时，还要确定特定种群的极限参考点（Limit Reference Point）和超过该点时需要采取的行动。1995年的《联合国跨界鱼种协定》在附件二中对上述参考点的确定，规定了具体的规则和应用方法。 [27]
（3）透明度作业管理技术。
1993年通过了《促进公海渔船遵守公海国际保育与管理措施协定》，确立了船旗国对悬挂其国旗的渔船行使管辖和控制的方法。在2001年3月2日粮农组织渔业委员会（COFI）的第24次会议上，又通过“防止、阻断与消除非法的、未经报告的和不接受规范的（illegal，unreported and unregulated——IUU）渔捕行为国际计划书”，进一步完善了渔业作业的透明度管理规则。
（4）生态—社会系统管理技术。
1999年联合国粮农组织通过了《执行〈守则>的罗马宣言》，提出了应发展更加精确的渔业养护管理的生态途径，并且要求注意与渔捕和养殖有关的贸易和环境因素。 [28]
2．在渔业资源合作养护技术和管理规则不断完善的同时，世界范围内渔业资源区域合作养护安排也不断扩展。
根据不完全统计，迄今为止，通过各种形式建立的渔业资源区域性合作养护机制已有40个。 [29] 在《守则》和《联合国跨界鱼种协定》通过后，国际社会积极做出回应，通过订立新条约或修订原有条约，建立区域合作机制。从合作组织形式来划分，主要有全体成员国会议合作型和常设委员会合作型。
（1）全体成员国会议合作型：即相关两个或两个以上的国家通过谈判，就有关合作养护海洋生物资源的事宜达成协议。在协议中规定，各有关成员国定期或不定期地举行全体会议，就数据收集、资源现状和养护措施等做出决定。各有关国家应按照决定要求，采取行动。其中又分为双边会议和多边全体会议两种形式。前者如我国和日本、韩国签署的有关渔业协定所设立的联席会议制度；后者如《关于养护和管理中白令海鳕鱼资源的协定》所设立的每年召开一次的成员国大会。采取这种形式的合作，往往更注重经济因素的考虑，其养护措施多采用设定总可捕量（TAC）、配额（quota）等传统的方法。 [30]
（2）常设委员会合作型：即所有有关国家通过谈判，达成合作养护海洋生物资源的多边协议。在协议中规定，成立一个由各成员国代表组成的常设委员会，以决定养护措施，进行海洋生物资源养护的合作，如《南极海洋生物资源养护协定》。采用这种形式的合作，多以生态资源的保护为主要目的，注重养护技术的提高；应用的养护技术包括预警性方法和生态经济系统管理方法，来决定采取的养护措施；相应的，对数据也要求更全面和更准确得多。 [31]
上述的分析表明，在南海建立渔业资源的区域性合作机制是非常必要的。接下来的问题是，如何建立起这种区域性合作机制。
六、南海渔业资源区域合作机制的建设方案
（一）南海海域的基本法律特征
在南海海域，周边国家在领土主权方面存在的争议，妨碍了渔业资源的开发和管理。要建立本区域的渔业资源养护合作机制，首先必须解决这些争议；即使无法找到最终的解决方案，也应采取临时解决办法。根据《公约》和《联合国跨界鱼种协定》的规定，以及足够的历史证据（本文限于篇幅，无法详述）， [32] 站在中国人的立场，应特别强调南海海域的“三层级论”概念。只有坚持这一概念与其对南海的法律定性，南海的渔业资源养护区域合作机制才能合法、合理地被建立和实施。
按照这一法律定性，南海应分为三个不同层级的海域。每个不同层级的海域内，应采用不同的合作办法和方式。 [33]
第一个层级是整个南海半闭海。按照《公约》第123条规定，各国应在海洋科研、生物资源养护、海洋环境保护等方面进行协调、合作。中国和本区域的其他国家都应遵守《公约》的规定。
第二个层级是南海的历史性水域。在该区域内，中国并不是唯一拥有历史性水域的国家。正如中国人在U形线内享有优先权一样，泰国人在暹逻湾（Gulf of Siam）也享有同样的权利；印尼人在纳土纳岛（Natuna Island）附近海域也享有一定的优先权。事实上，印尼和菲律宾所主张的群岛水域也是一种历史性水域，不过已经获得了《公约》的特别规范而已。
第三个层级是南海诸岛礁及其12海里领海海域。中国对在其U形线内的4个群岛和群礁及其12海里内的领海，享有主权；正如印尼对纳土纳岛及其12海里内领海享有主权一样。任何非法侵占、窃取别国的岛礁及其领海的国家，都决不会仅仅因为时间的经过而使其非法行为变为合法权利。
国际法从未允许以“时效”作为取得领土主权的合法根据，即使是在帕玛斯岛（Palmas Island）案和东格林兰岛（East Greenland Island）案中，也没有这一认许。因为如果许可以时效来取得领土主权，整个世界必定会面临更多，而不是更少，的冲突。对于南海而言，时间的经过，现在不会，将来也不会，支持那些不尊重历史性证据就径行开发资源的国家。因为中国已经对非法开发活动反复提出了公开的抗议。更加重要的是，国际法将决不会支持以非法武力侵占他国领土的行为。
多年来，本文作者一直在南海区域宣传“南海三层级论”的概念。这一概念至少在中国内地和台湾地区已被接受，并且写入了相关的法律文件。中国内地1998年颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14条规定：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。” [34] 台湾当局于1999年公布领海基线时，也在其公布的基点地理坐标表下方，就南沙群岛的领海问题，特别作出了如下的说明：“中华民国传统U形线内的岛屿属于中国，其领海基线…将在以后公布。” [35]
虽然目前无法确知其他周边国家是否接受这一概念。但是，由于这是一个主权问题和未来合作的基础，作者认为本区域的其他周边国家应对此认真加以考虑。无论如何，他们心中其实都很清楚：这些南海岛礁历来就是中国的领土；《公约》的精神也一贯要求各国对于基于历史性证据取得的既得权利，给予适当的尊重。
显而易见，为达成共同合作首先资源的目的，南海沿海各国应就南海渔业资源管理，划定一个所有周边国家一致同意的共同养护区域。这个区域最好包括整个“半闭海”，即上述第一层级的海域。按照《公约》第123条关于渔业资源的养护规定，这是各个周边沿海国家的法律义务。
在这种情况下，各国必须做出一个安排，相互邀请所有周边国家参与其中，并分别正式放弃其各自在历史性水域（即第二个层级海域）的若干优先权利。
至于周边国家对其岛礁甚或低潮高地所享有的主权，应不受任何影响。对于现在被他国占领的南沙群岛中的一些岛礁，中国将以自己的方式，自主解决这一问题。所幸这些被占岛礁的面积都很小，对渔业管理影响不大，对泊锚、后勤补给和其他渔业科研工作并非必不可少。因此，南沙群岛的主权争议不会成为建立本合作养护机制的绝对障碍。
（二）合作的目标
合作的目标应包括两个：
1．保持南中国生态平衡；
2．确保本区域的捕鱼活动不发生“非法的、未经报告的、未受规范的（IUU）”渔捕行为。
（三）合作步骤
1．第一阶段，是各国各自进行的合作准备阶段。主要任务是，用2年左右的时间各国改善其所属岛礁及其12海里领海的养护状况，同时，采用有效的措施和普遍接受的科学方法对各自海域的资源进行评估。由于只涉及南海第三层级的海域，任何措施的实施都不应侵害他国的主权。
（1）合作组织形式。无须建立特别的国际组织，各国应通过区域会议和协议，鼓励其国民的公众参与合作制度。 [36] 通过公众直接参与，可以使数据收集更加全面，资源评估更加准确。而且，周边国家之间未来的合作也会得到公众更多的支持。
（2）科研方面。主要目标是弄清所属海域的渔业资源分布及捕鱼活动对南海生态系统的影响，并确定渔业资源可持续开发的平衡点。
（3）控制技术方面。通过区域会议和协定，推行“投入控制法”养护技术。周边各国应完善各自的休渔体制，把非法的、未经报告的和未接受规范的（IUU）捕捞活动降低到最低程度。同时，各国还必须实施渔船总数和功率总量零增长和负增长措施。
（4）法制方面。各国应通过直接或间接的相互协助，进行区域合作，修订国内渔业法律法规，按照国际标准，修订完善捕鱼许可证、渔具渔法限制、渔业资料统计和执法等制度。
（5）监督方面。通过与FAO合作，各国开展信息交流，提高各自的渔业和政府制定政策的透明度。
2．第二阶段，是区域合作的起步和发展阶段。主要是在各国历史性水域，包括实质上属于历史性水域的群岛水域内开展合作。用5年左右的时间，建立并实施有主张历史性水域的有关国家共同参加的多边合作安排。由于主要涉及南海第二层级海域，拥有历史性既得权利的国家，在其历史性水域（包括群岛水域）内，应主动承担渔业资源养护的主要责任。
（1）合作组织形式。初期应由拥有历史性既得利益的国家和在该水域捕鱼的国家，通过会议或协定的形式，进行双边合作。在此基础上逐步扩大范围，吸收所有在南海各个历史性水域内有渔捞活动的国家加入。
（2）科研方面。应对渔业资源及对环境的影响进行更为详细的调查研究，并普遍实施历史性水域内的船上观察系统，以便更加科学地掌握可靠的渔业资源密度、目标鱼种种群及其变化趋势等数据资料。
（3）控制技术方面。实施以总可捕量（TAC）为主要内容的养护技术。根据渔业资源的最大可持续产量（MSY），确定各个历史性水域（包括群岛水域）内的最大可捕总量。当实际渔获量超过确定的TAC时，即全面禁止捕鱼。
（4）法制方面。参加合作的两个或两个以上在历史性水域（或群岛水域）捕鱼的国家，应相互协助，在历史性水域内可捕量指标的分配、渔业资料的交换、执法的协调、切实可行的养护措施的制定和实施等方面，实施内容一致的法律法规。
（5）监督方面。建立成员国双边或多边例会制度，定期审议各国有关养护措施和执行情况；同时，建立临时会议制度，对紧急或重大问题进行讨论并做出决定。
（6）争端解决方面。上述的双边或多边会议可以建立各自的争端解决机制，对历史性水域内产生的争端按“反向一致”规则裁决。 [37] 在成员国全体会议之下，设立技术和法律专家小组，为成员国全体大会解决争端，提供技术和法律咨询意见。
3．第三阶段，是全面合作阶段。在此阶段，合作应在整个半闭海域范围，即南海的第一层级内展开。在5至6年的时间内，建立起所有周边国家都参加的区域合作组织，实施《公约》和《联合国跨界鱼种协定》规定的养护措施。根据《公约》第123条的规定，所有周边国家都有义务在南海生物资源养护管理措施方面进行协调。
（1）组织形式。以“东盟+1”为平台，最终设立全体成员国参加的常设机构和几个专门委员会，处理日常的养护管理事宜。
（2）科研方面。根据下述控制措施的需要，制定并实施全区域的渔业资源相生态环境保护计划。
（3）控制技术方面。在实施TAC技术的同时，逐步推行“预警方法和生态经济系统方法”养护技术。按照《联合国跨界鱼种协定》及其附件的要求，确定并实施“限制（养护）参考点”和“目标（管理）参考点”， [38] 还应当根据最佳可获得科学证据和区域合作精神，确定具体鱼种的具体总可捕量及各自的捕捞配额。
（4）法制方面。为了实施区域养护协定，在捕捞总数及各国的配额、捕捞区域和捕捞时期的分配、执法的协调、渔具渔法标准、渔业信息资料的交换和共享、区域合作组织资金和劳务的分担、争端的解决等方面，所有周边国家应制定统一的法律法规。
（5）在监督方面。建立由本区域合作组织日常审查会议制度，由该组织指定的技术委员会和监督机构具体实施审查工作。在成员国认为必要时，可以根据《公约》123条的规定，邀请FAO、IMO和其他国际主管组织参与审查。同时，区域合作组织还应制订紧急情况下的应急计划。
（6）在争端解决方面。借鉴WTO的做法，设立仲裁机构作为本区域合作组织的争端解决机构。
七、以台湾海峡两岸渔业的合作为先行机制
在探讨建立南海渔业资源合作养护机制问题时，台湾海峡两岸关系是一个应予优先考虑的问题。这不仅仅因为中国台湾是本区域内一个活跃的捕鱼实体，占据着南沙最大岛屿太平岛，更重要的是，从台湾海峡两岸关系来看，如处理不当还将引发军事冲突，对于本区域自然资源养护和环境保护所必须的和平环境，可能构成实实在在的威胁。
（一）关于先行建立两岸合作机制的可行性
在南海建立前述的渔业区域合作养护机制，是以周边所有国家具备合作的意愿为条件的。从表面上看，两岸之间建立这个合作机制似乎不具备可能性。但是，基于下述三方面的考量，我们有理由相信，在两岸先行建立合作养护机制是完全可行的。
首先，在台湾海峡两岸都加入WTO后，台湾实际上已向国际社会承认了其“非国家实体”的法律地位，因此，在渔业资源养护问题上，可以预期台湾将会乐于参与合作，而不会坚持所谓的“国家身份”。 [39]
其次，台湾目前非常依赖其与大陆的经济贸易关系。根据有关统计，2002年底台商在大陆的直接投资总额已达39亿7 064万美元。 [40] 按照台湾前“经济部部长”林义夫的说法，中国内地已成为台湾出口产品的最大市场和进口商品的第三大来源地，以及最大的贸易顺差来源 [41] 。
第三，两岸在渔业方面的互补性很强。多年来，大陆和台湾私营部门在世界其他地区的渔业合作一直富有成效地进行着。在南海区域，一个海峡两岸“双赢”的安排应该是比较现实的主意。作者相信，如果中国政府给予适当的鼓励措施，南海的两岸渔业资源养护合作机制应当是比较容易先行实现的。
（二）两岸渔业合作中的重点技术问题
从技术层面看，要在南海实现两岸渔业养护合作，作者认为下列问题尤为重要： [42]
1．在1947年中国政府划定的南海U形线历史性水域内，建立中国人实施的渔业资源评估机制，这是开展进一步合作的基础。
2．对两岸私营部门在南海成立渔业合资企业，提供行政管理和经济上的鼓励。
3．探索解决大陆渔工的权利保护的新方法。
4．加强教育，提升两岸渔民的文化水平、环保意识，以完善渔获资料的收集。
5．制定紧急搜寻救援方案，保护本区域渔民安全。
6．建立补给基地，以便利两岸渔民作业。
7．以“预警原则”为基础，修改两岸相关的渔业法律法规。
8．建立更合理的、更细密的休渔制度。现行的休渔制度不仅只是单边的，对台湾渔船不能适用，而且不能长期有效。
9．在本区域内建立一致的执法标准。
10．建立两岸能相互协调的，有效护渔、有效执法的力量。
（三）两岸渔业合作机制的实施步骤
两岸在南海的渔业合作活动，可以通过建立南中国经济一体化实体来实施。这种实体不应是按照WTO和GATT规则严格定义下的自由贸易区。可以是按照CEPA模式，设立一个包括整个中国内地、台湾、香港、澳门在内的渐进型一体化实体。 [43] 原则上，这种合作应由私营部门在政府的支持下启动。渔业作为海峡两岸经济关系的一个组成部分，应和陆地一样进行培育和保护。一旦建立起两岸在南海合作养护机制，不仅有助于维护中国人民在南海的历史性权利，还将促进生物资源的养护，造福于整个区域的人民。
为了实施两岸在南海渔业的合作机制，应分三步推进：
第一步，从鼓励两岸渔业界成立合资企业人手。至少中国内地应对此予以支持，对私营部门在南海成立海峡两岸合资企业提供行政管理、经济优惠待遇；探索新方法，确保大陆渔工的权益；制定紧急搜寻救援计划；建立补给基地，便利两岸渔船作业。所有这些都是为了便利海峡两岸私营渔业公司设立合资企业。
第二步，除了在南海一同开展渔业合作活动外，海峡两岸政府可以进行科学研究，以便在受教育渔民的帮助下，对生物资源做出全面客观的评估。在此阶段，主要目的是为海峡两岸中国人采取可行的渔业资源养护措施奠定基础。
第三步，海峡两岸为开展渔业资源养护，修订各自的法律法规，包括签订更加合理有效的休渔制度双边协议；在中国的历史性水域内，开展更加有效的联合执法活动。
可以预期，当中国人在本区域的渔业活动富有成效地有序展开后，非法的、未经报告的和未受规范的（IUU）捕鱼行为将能得到有效的禁止，周边的所有其他国家将会更加愿意与中国合作，在本区域开展渔业资源的养护管理工作。如此，在共同利益的推动下，南海渔业区域合作养护机制就可望顺利实现了。
（责任编辑：崔箭）
南（中国）海是由越南、柬埔寨、泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、中国（大陆和台湾地区）包围的半封闭陆缘海，总面积为330万平方公里。它纵跨24个纬度（北纬3度30分——北纬27度40分），形成了一个海洋大生态系统（Large Marine Ecosystem即LME），其中有大量的亚生态系和栖息地，包括红树林、海草床、珊瑚礁等，渔业资源十分丰富。整个南（中国）海有记录的鱼类1 064种，虾类135种，头足类73种，其中经济上有重要价值的鱼种大约100种， [1] 带鱼类（Ribbon fish/Trichiurus haumela）、乌贼类（Ink fish/Sepi-a）、鲳类（Butter fish/Psenopsis）、金线鱼类（golden thread/Nemipterus vigatus）和其他经济鱼类分布在整个南海海域。底层经济鱼类主要是蛇鲻（snail mullet/Saurida）、带鱼、金线鱼、石斑鱼（Grouper/Epinephelus）等，中上层经济鱼类主要有金色小沙丁（Golden sardine/Sardinella aurita）、刺鲳（Wart/Psenopsis auomala）、蓝圆鰺（Round scad/Decapterus maruadsi）等，在南海的中南部还有金枪鱼（Tuna/Thunnus）、旗鱼（Sail fish/Istiophorus）和其他大洋性鱼类。 [2] 南海的原始渔业资源量很可观，根据学者们的有关估算，在大规模使用机动船作业的1975年以前，北部海域的渔业资源密度达到每平方千米1 100千克；北部湾海域的为每平方千米2 300千克； [3] 而西沙渔场的则为1 120千克。 [4]
20世纪70年代以来，随着渔业作业技术的发展，南海的渔业资源迅速衰退，环境保护和渔业资源的养护管理已成为周边国家面临的紧迫课题。由于该区域内的所有经济鱼类都是跨界种群，他们既生活在一国的经济专属区内，也游动于其他国家的经济专属区或公海内，显然只有南（中国）海周边国家共同合作，才能建立有效的区域性渔业资源的养护管理机制。然而，南（中国）海相关国家之间的主权争议是世界上最大的难题之一，不进行海域划界，任何相关的合作将无从开展，至少难以实施。幸运的是，随着本区域内的有关国家认识到问题的严重性，近年来地区政治形势已得到不断的改善，建立南海渔业资源的区域性合作机制的可能性正在不断增加。
二、南海的渔业管理现状
（一）过度捕捞使渔业资源密度和品质急剧下降，渔业资源不断衰退
南海渔业捕捞产量，1950年为8万吨，1955年上升到42.5万吨，1956年到1979年一直在40万至80万吨徘徊，1980年以后由于在该区域作业的机动渔船数量增长，渔业捕捞产量也直线增长，1999年已达到334万吨，是1950年的40倍。 [5] 据2000年中国专属经济区和大陆架勘测课题组的调查，中国、印尼、泰国、菲律宾、越南和马来西亚在南海的捕捞产量甚至达到了1 220万吨，约为1950年的153倍。 [6] 而南海渔业资源潜在渔获量仅为280万吨左右。 [7] 过度捕捞已严重威胁南海渔业未来的发展。据农业部的专题调查，1999年南海北部海域的资源密度下降到每平方千米290千克，比原始密度下降280%；北部湾是该区域内最好的渔场之一，1999年该海域资源密度为每平方千米528千克，比原始密度下降4倍多。 [8] 在资源量衰退的同时，渔获物资源品质恶化。例如，在南海北部海域底拖网渔获物中的经济鱼类的比例，90年代比70年代下降20个百分点，且绝大多数是不满1周岁的幼鱼，渔获物低值化、小型化和低龄化明显。 [9]
（二）海域交错重叠、渔业管辖冲突频繁，恶化了相关国家间的信任关系
20世纪70年代后，南海周边国家纷纷发表声明或颁布法规，建立专属经济区或大陆架。越南在1977年，柬埔寨、菲律宾在1978年，印度尼西亚、马来西亚、泰国在1980年，文莱在1982年先后发布了专属经济区声明； [10] 中国也于1998年颁布实施了领海和专属经济区法。由于各国的宣布的经济专属区在南海相互交叉和重叠，使原本存在的南海领土争议更加复杂化。一方面，非法捕鱼严重；另一方面，国家之间的渔业管辖权冲突不断。仅2003年10月份一个月，“非法”入侵我国南海海域捕鱼与炸鱼的越籍渔船即多达11艘，起出的炸药更多达101公斤；2003年2月到10月，中国台湾“海巡”人员在当地水域驱逐22艘越籍渔船。 [11] 而在中国方面，以中国台湾为例，根据1992年～1999年间的不完全统计，被南海周边的菲律宾和印尼两国扣押的渔船就有104艘。 [12] 2003年元月，本文作者访问海南省海门镇时，过去常在南沙捕鱼的当地渔民抱怨说，菲律宾军人对他们非常野蛮。中国渔民在南海的合法海域内甚至要冒“提着脑袋捕鱼作业”的巨大风险。从范围看，冲突区域几乎遍及南海的所有海域。
（三）资源状况不清，养护技术落后，生态环境濒临崩溃
南海周边的一些国家一味盲目开发、利用南海渔业资源，对科学养护所需的渔业资源的数据收集工作却缺乏兴趣。迄今为止，还没有关于南海渔业资源的可靠、完全和详细的评估数据。不同的机构公布的统计数字各不相同，差异大得惊人。以2000年为例，有资料统计为500万吨、2/3的鱼种都已被过度捕捞， [13] 但另一项调查数据则是1 220吨以上。 [14] 两者相差了1倍多。关于原始资源密度，除了对北部海域和北部湾、西沙海域有粗略的估计外，对中南部海域的原始资源密度和最大潜在可捕量基本上是一无所知。 [15] 在此情况下，要决定总可捕量（TAC）、最佳捕捞量（OU）、管理参考点、养护参考点或联合国海洋法要求的其他标准，几乎是不可能的。
在养护技术方面，目前周边国家主要采用的技术是投入控制法。具体表现为捕捞许可证、渔具渔法限制。中国还采用了禁渔区和禁渔期、机动船和主功率总指标控制、渔业捕捞产量“零增长”等技术。 [16]
从国际渔业管理技术的发展来看，迄今已经历了三个大的发展阶段。第一阶段是采用以总可捕量（Total Allowable Catch）为基础的投入控制管理法，主要方法是政府通过控制渔船数量和渔船的总功率等，进行捕捞能力的管理；第二阶段是按照最大可持续产量（Maximum Sustainable Yield 即 MSY）的理念，采用更合理的投入控制技术；第三阶段是采用以“预警原则（Precautionary Princi-ple）管理方法”以及“生态系统（Ecosystem）管理方法”为代表的新技术。目前，国际渔业管理技术正在从第二阶段向第三阶段发展。 [17] 我们目前采用的技术，即使与投入控制技术相比，也还存在相当大距离。
在南海，非生物资源开发对渔业资源养护管理的不利影响也是一个不容忽视的因素。20世纪70年代以来，越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱等国家开始大量开采油气资源。万安滩、礼乐滩、纳土纳岛附近海域是其中最著名的几个开发地区。这些国家采取单方面与西方石油公司签署国家许可协议的方式，进行矿产资源的勘探开发活动，完全不顾来自中国内地和中国台湾地区的要求。仅马来西亚在我国U形线内开采的油田就达18个，气田40个，有些油气井深入到1947年中国就已划定公布的U形线内100海里。 [18] 这种单边行动对南海生物资源造成了严重损害，使该区域本已脆弱的生态环境更趋于恶化。
此外，运送日本九大核电厂已使用过的核燃料（spent fuel）的运输船，对于南海的生物资源也是一个真实的重大威胁。 [19] 这些高度放射性废料被从日本送往欧洲的两家工厂，一个在英国、另一个在法国，进行再粹炼。但日本的这些运输船一向是秘密航行的。根据《联合国海洋法》第22条规定，显然，日本的这种做法违反成文国际法。它使南海周边国家的人民和生物资源陷入非常危险的境地。
南海的渔业资源养护急需周边国家相互合作。但是，建立区域合作机制必须具备相应的政治、法律、技术等方面的条件。这些先决条件虽然在20世纪最后的十年里并不具备，但目前却正在日趋成熟。
三、区域政治的新发展
20世纪90年代以来，国际形势发生了深刻变化。也许是中国经济快速发展的推动，南海周边国家之间变得更加相互依赖。随着合作深度和广度的不断提高，信赖关系也不断加强。在这个大背景下，建立渔业资源的区域合作机制具备了可行性。
（一）国际社会的合作意识提高
冷战结束后，和平与发展成为时代的主题。发展经济成为世界各个国家的主要任务，世界经济一体化和全球化成为当今世界各国的目标。各国普遍意识到，任何国家和地区离开了与其他国家的交流和合作，都无法发展自己的经济。与此同时，新的问题和困难不断出现，生态环境危机、国际恐怖主义、大规模杀伤性武器和核扩散等世界性的难题都需要跨国界的合作。因此，世界范围内的合作意识空前加强。1992年召开联合国环境与发展会议，1995年成立世界贸易组织，1997年世界金融危机爆发，2001年发生“9.11”恐怖主义事件，都是这种变化发展的标志性事件。
（二）南海周边国家间信任不断提高
随着国际形势的变化，南海周边的7个国家之间的双边和多边关系得到了改善，友好合作不断发展。1992年的第四次东盟国家首脑会议签署了《东盟加强经济合作协定》和《有效普惠关税协定》，以加强经济合作，相互提供更加优惠的关税。这次会议后，各国在反恐、跨国犯罪、安全和其他领域的合作更加有效的展开。2003年的第九次东盟首脑会议上，签署了“巴厘第二协约宣言”，宣布在2020年成立类似于欧盟的“东盟共同体”，东盟政治、经济、安全、社会与文化合作进入了历史新阶段，并朝地区一体化迈进了一大步。在中国和东盟国家的多边和双边合作关系方面，也取得了明显的进展。中国从1975年正式承认东盟的存在后，1990年以后陆续与东盟国家复交或建交，1992年成为东盟“磋商伙伴”，1996年上升为“对话伙伴国”。 [20] 1997年的东南亚金融危机发生后，中国坚决实行了“人民币不贬值”的政策，为化解金融危机做出了重大贡献。中国勇于承担义务的行为，破除了“中国威胁论”，树立起了本地区负责任大国的形象，也使东盟国家增强了信心。“10+1”和“10+3”合作框架就是东盟国家增强信心的结果。2002年11月4日双方签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》，计划在2010年初步建立中国—东盟自由贸易区，并从2003年7月1日起全面启动了这一计划。 [21]
（三）周边国家对南海问题的共识不断增加，渔业合作已起步
中国于20世纪80年代初，提出解决南海争议的“主权在我，搁置争议，共同开发”的主张。1992年的东盟外长会议期间，中国就加深合作与有关国家进行了磋商。 [22] 在南海问题上，与周边国家之间的共识正不断增加。1999年，菲律宾阐述了与中国在南海缔结渔业协议的设想，并主张将其发展成周边国家间的多边条约；该渔业协议以保护渔业资源为目的，不与主权问题挂钩。2000年中国与越南签订了《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业合作协定》。2001年中国和印尼签订了《中华人民共和国农业部和印度尼西亚共和国海洋事务与渔业部关于渔业合作的谅解备忘录》，在渔业领域中就捕捞、加工、教育、渔港和渔船等进行合作。 [23] 在东盟国家本身之间，也已先后成立了东盟海洋与海洋环境工作组、东盟渔业协调组、东南亚渔业发展中心等合作组织。2002年11月4日，中国和东盟各国外长或外长代表在老挝金边签署了《南海各方行为宣言》。这是中国和东盟签署的第一份有关南海问题的多边正式文件。在宣言中，各方承诺通过友好协商，以和平方式解决南海争端；在争端解决之前，保持克制，不采取使争议复杂化和扩大化的行动；本着合作和谅解精神，努力寻求在相互自愿基础上通报情况等各种途径，建立互信机制；在海洋环保、海洋科研、海上航行和交通安全、搜寻和救助等领域，开展合作。 [24]
四、国际公约 建立区域合作机制的法律基础
建立区域性渔业资源养护机制，必须以下述两个国际条约作为法律基础。首先，1982年签署的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对这一问题做了原则性规定；其次，1995年通过的《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》（以下简称《联合国跨界鱼种协定》），对通过国际协调和合作，养护公海跨界渔业资源，做了进一步的具体规范。
《公约》已于1994年11月16日生效。南海的周边国家都已加入（中国台湾地区没有加入，但在其立法中已采用了其中的大多数规则）。《联合国跨界鱼种协定》也已于2001年11月12日生效。菲律宾、中国和印尼已签字，但还没有一个国家正式批准这一协定。 [25] 从这两个条约的下述规定中，我们可以发现渔业资源养护区域合作机制的基本规范。
（一）《公约》中的区域合作养护规定
南海属于半闭海。按《公约》第123条的规定，闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作。为此目的，这些国家应该尽力直接或通过适当区域组织：
1．进行海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发；
2．协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务；
3．协调其科学研究政策，并在适当情形下在该地区进行联合的科学研究方案；
4．在适当情形下，邀请其他有关国家或国际组织与其合作以推行本条的规定。
因此，未来的南海渔业资源养护合作机制应当涵盖所有的周边国家，并规定其协调的义务。在必要时，还可以设立一个国际组织来履行这种义务。
（二）《联合国跨界鱼种协定》中的区域合作养护规定
按其中第5条的规定，为了养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群，沿海国和在公海捕鱼的国家应根据《公约》履行下列合作义务：
1．制定措施确保跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的长期可持续能力并促进最适度利用的目的；
2．确保这些措施所根据的是可得到的最佳科学证据，目的是在包括发展中国家的特别需要在内的各种有关环境和经济因素的限制下，使种群维持在或恢复到能够产生最高持续产量的水平，并考虑到捕鱼方式、种群的相互依存及任何普遍建议的分区域、区域或全球的国际最低标准；
3．根据第6条适用预防性做法；
4．评估捕鱼、其他人类活动及环境因素对国标种群和属于同一生态系统的物种或与目标种群相关或依附目标种群射物种的影响；
5．必要时对属于同一生态系统的物种或与目标种群相关或依附目标种群的物种制定养护和管理措施，以维持或恢复这些物种的数量，使其高于会严重威胁到物种繁殖的水平；
6．采取措施，包括在切实可行的情况下，发展和使用有选择性的、对环境无害和成本效益高的渔具和捕鱼技术，以尽量减少污染、废弃物、遗弃渔具捞获物、非目标物种（包括鱼种和非鱼种）（下称非目标物种）的捕获量及对相关或依附物种特别是濒于灭绝物种的影响；
7．保护海洋环境的生物多样性；
8．采取措施防止或消除渔捞过度和捕鱼能力过大的问题，并确保渔获努力量不高于与渔业资源的可持续利用相称的水平；
9．考虑到个体渔民和自给性渔民的利益；
10．及时收集和共享完整而准确的捕鱼活动数据，包括附件一列出的船只位置、目标物种和非目标物种的捕获量和渔捞努力量，以及国家和国际研究方案所提供的资料；
11．促进并进行科学研究和发展适当技术以支助渔业养护和管理；和
12．进行有效的监测、管制和监督，以实施和执行养护和管理措施。
在第6条关于预警方法的规定中，《协定》进一步要求：
1．各国对跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护、管理和开发应广泛适用[c1]预防性做法，以保护海洋生物资源和保全海洋环境；
2．各国在资料不明确、不可靠或不充足时应更为慎重。不得以科学资料不足为由而推迟或不采取养护和管理措施；
3．各国在实施预防性做法时应：
（1）取得和共享可获得的最佳科学资料，并采用关于处理危险和不明确因素的改良技术，以改进养护和管理渔业资源的决策行动；
（2）适用附件二所列的准则并根据可获得的最佳科学资料确定特定种群的参考点，及在逾越参考点时应采取的行动；
（3）特别要考虑到关于种群大小和繁殖力的不明确情况、参考点、相对于这些参考点的种群状况、渔捞死亡率的程度和分布、捕鱼活动对非目标和相关或依附物种的影响，以及现存的和预测的海洋、环境、社会经济状况等；
（4）制定数据收集和研究方案，以评估捕鱼对非目标和相关或依附物种及其环境的影响，并制定必要计划，确保养护这些物种和保护特别关切的生境；
4．如已接近参考点，各国应采取措施确保不致逾越参考点。如已逾越参考点，各国应立即采取第3（b）款确定的行动以恢复种群；
5．如目标种群或非目标或相关或依附物种的状况令人关注，各国应对这些种群和物种加强监测，以审查其状况及养护和管理措施的效力。各国应根据新的资料定期修订这些措施；
6．就新渔业或试捕性渔业而言，各国应尽快制定审慎的养护和管理措施，其中应特别包括捕获量与努力量的极限。这些措施在有足够数据允许就该渔业对种群的长期可持续能力的影响进行评估前应始终生效，其后则应执行以这一评估为基础的养护和管理措施。后一类措施应酌情允许这些渔业逐渐发展；
7．如某种自然现象对跨界鱼类种群或高度洄游鱼类种群的状况有重大的不利影响，各国应紧急采取养护和管理措施，确保捕鱼活动不致使这种不利影响更趋恶化。捕鱼活动对这些种群的可持续能力造成严重威胁时，各国也应紧急采取这种措施。紧急采取的措施应属临时性质，并应以可获得的最佳科学证据为根据。
第8条关于的养护和管理合作规定要求：
1．沿海国和在公海捕鱼的国家应根据《公约》，直接地或通过适当的分区域或区域渔业管理组织或安排，就跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群进行合作，同时考虑到分区域或区域的具体特性，以确保这些种群约有效养护和管理。
2．各国应毫不迟延地本着诚意进行协商，特别是在有证据表明有关的跨界渔业捕捞时。为此目的，经任何有关国家的请求即可开始进行协商，以期订立适当安排，确保种群的养护和管理。在就这种安排达成协议以前，各国应遵守本协议各项规定，本着诚意行事，并妥为顾及其他国家的权利、利益和义务。
3．如没有分区域或区域渔业管理组织或安排就某种跨界鱼类种群或高度洄游鱼类种群订立养护和管理措施，有关沿海国和在分区域或区域公海捕捞此一种群的国家即应合作设立这种组织或达成其他适当安排，以确保此一种群的有效养护和管理，并应参加组织或安排的工作。
五、渔业合作技术的发展
20世纪90年代以来，渔业资源养护的区域合作管理技术不断完善，相关组织或安排（organizations or arrangements）大量出现。这些实践所积累的经验为我们建立南海区域合作机制提供了宝贵的借鉴。
1．联合国粮农组织（FAO）是国际渔业管理新技术的最强有力的推动者。1982年《公约》签署后，联合国粮农组织不断提出渔业资源养护管理的新理念和新方法。
（1）捕鱼能力控制技术。
1991年粮农组织的渔业委员会（COFI） [26] 提出了“负责任渔业”的概念。1995年FAO的第28次会议通过了《负责任渔业行为守则》（以下简称《守则》），规定在渔业资源养护中要应用“总可捕量（Total Allowable Catch——TAC）方法”，并明确了应用的方法。其后，以《守则》为指导，于1999年制定了《渔捕能力管理国际行动计划书》，并要求各国或区域养护组织和安排依据该计划书制定国家级的“行动方案”。
（2）预警管理技术。
《守则》要求各国和分区域或区域渔业组织和安排，应根据现有的最佳科学证据（The Best Scientific Evidence Available），确定特定种群的国标参考点（Target Reference Point）和超过该点时需要采取的行动；同时，还要确定特定种群的极限参考点（Limit Reference Point）和超过该点时需要采取的行动。1995年的《联合国跨界鱼种协定》在附件二中对上述参考点的确定，规定了具体的规则和应用方法。 [27]
（3）透明度作业管理技术。
1993年通过了《促进公海渔船遵守公海国际保育与管理措施协定》，确立了船旗国对悬挂其国旗的渔船行使管辖和控制的方法。在2001年3月2日粮农组织渔业委员会（COFI）的第24次会议上，又通过“防止、阻断与消除非法的、未经报告的和不接受规范的（illegal，unreported and unregulated——IUU）渔捕行为国际计划书”，进一步完善了渔业作业的透明度管理规则。
（4）生态—社会系统管理技术。
1999年联合国粮农组织通过了《执行〈守则>的罗马宣言》，提出了应发展更加精确的渔业养护管理的生态途径，并且要求注意与渔捕和养殖有关的贸易和环境因素。 [28]
2．在渔业资源合作养护技术和管理规则不断完善的同时，世界范围内渔业资源区域合作养护安排也不断扩展。
根据不完全统计，迄今为止，通过各种形式建立的渔业资源区域性合作养护机制已有40个。 [29] 在《守则》和《联合国跨界鱼种协定》通过后，国际社会积极做出回应，通过订立新条约或修订原有条约，建立区域合作机制。从合作组织形式来划分，主要有全体成员国会议合作型和常设委员会合作型。
（1）全体成员国会议合作型：即相关两个或两个以上的国家通过谈判，就有关合作养护海洋生物资源的事宜达成协议。在协议中规定，各有关成员国定期或不定期地举行全体会议，就数据收集、资源现状和养护措施等做出决定。各有关国家应按照决定要求，采取行动。其中又分为双边会议和多边全体会议两种形式。前者如我国和日本、韩国签署的有关渔业协定所设立的联席会议制度；后者如《关于养护和管理中白令海鳕鱼资源的协定》所设立的每年召开一次的成员国大会。采取这种形式的合作，往往更注重经济因素的考虑，其养护措施多采用设定总可捕量（TAC）、配额（quota）等传统的方法。 [30]
（2）常设委员会合作型：即所有有关国家通过谈判，达成合作养护海洋生物资源的多边协议。在协议中规定，成立一个由各成员国代表组成的常设委员会，以决定养护措施，进行海洋生物资源养护的合作，如《南极海洋生物资源养护协定》。采用这种形式的合作，多以生态资源的保护为主要目的，注重养护技术的提高；应用的养护技术包括预警性方法和生态经济系统管理方法，来决定采取的养护措施；相应的，对数据也要求更全面和更准确得多。 [31]
上述的分析表明，在南海建立渔业资源的区域性合作机制是非常必要的。接下来的问题是，如何建立起这种区域性合作机制。
六、南海渔业资源区域合作机制的建设方案
（一）南海海域的基本法律特征
在南海海域，周边国家在领土主权方面存在的争议，妨碍了渔业资源的开发和管理。要建立本区域的渔业资源养护合作机制，首先必须解决这些争议；即使无法找到最终的解决方案，也应采取临时解决办法。根据《公约》和《联合国跨界鱼种协定》的规定，以及足够的历史证据（本文限于篇幅，无法详述）， [32] 站在中国人的立场，应特别强调南海海域的“三层级论”概念。只有坚持这一概念与其对南海的法律定性，南海的渔业资源养护区域合作机制才能合法、合理地被建立和实施。
按照这一法律定性，南海应分为三个不同层级的海域。每个不同层级的海域内，应采用不同的合作办法和方式。 [33]
第一个层级是整个南海半闭海。按照《公约》第123条规定，各国应在海洋科研、生物资源养护、海洋环境保护等方面进行协调、合作。中国和本区域的其他国家都应遵守《公约》的规定。
第二个层级是南海的历史性水域。在该区域内，中国并不是唯一拥有历史性水域的国家。正如中国人在U形线内享有优先权一样，泰国人在暹逻湾（Gulf of Siam）也享有同样的权利；印尼人在纳土纳岛（Natuna Island）附近海域也享有一定的优先权。事实上，印尼和菲律宾所主张的群岛水域也是一种历史性水域，不过已经获得了《公约》的特别规范而已。
第三个层级是南海诸岛礁及其12海里领海海域。中国对在其U形线内的4个群岛和群礁及其12海里内的领海，享有主权；正如印尼对纳土纳岛及其12海里内领海享有主权一样。任何非法侵占、窃取别国的岛礁及其领海的国家，都决不会仅仅因为时间的经过而使其非法行为变为合法权利。
国际法从未允许以“时效”作为取得领土主权的合法根据，即使是在帕玛斯岛（Palmas Island）案和东格林兰岛（East Greenland Island）案中，也没有这一认许。因为如果许可以时效来取得领土主权，整个世界必定会面临更多，而不是更少，的冲突。对于南海而言，时间的经过，现在不会，将来也不会，支持那些不尊重历史性证据就径行开发资源的国家。因为中国已经对非法开发活动反复提出了公开的抗议。更加重要的是，国际法将决不会支持以非法武力侵占他国领土的行为。
多年来，本文作者一直在南海区域宣传“南海三层级论”的概念。这一概念至少在中国内地和台湾地区已被接受，并且写入了相关的法律文件。中国内地1998年颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14条规定：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。” [34] 台湾当局于1999年公布领海基线时，也在其公布的基点地理坐标表下方，就南沙群岛的领海问题，特别作出了如下的说明：“中华民国传统U形线内的岛屿属于中国，其领海基线…将在以后公布。” [35]
虽然目前无法确知其他周边国家是否接受这一概念。但是，由于这是一个主权问题和未来合作的基础，作者认为本区域的其他周边国家应对此认真加以考虑。无论如何，他们心中其实都很清楚：这些南海岛礁历来就是中国的领土；《公约》的精神也一贯要求各国对于基于历史性证据取得的既得权利，给予适当的尊重。
显而易见，为达成共同合作首先资源的目的，南海沿海各国应就南海渔业资源管理，划定一个所有周边国家一致同意的共同养护区域。这个区域最好包括整个“半闭海”，即上述第一层级的海域。按照《公约》第123条关于渔业资源的养护规定，这是各个周边沿海国家的法律义务。
在这种情况下，各国必须做出一个安排，相互邀请所有周边国家参与其中，并分别正式放弃其各自在历史性水域（即第二个层级海域）的若干优先权利。
至于周边国家对其岛礁甚或低潮高地所享有的主权，应不受任何影响。对于现在被他国占领的南沙群岛中的一些岛礁，中国将以自己的方式，自主解决这一问题。所幸这些被占岛礁的面积都很小，对渔业管理影响不大，对泊锚、后勤补给和其他渔业科研工作并非必不可少。因此，南沙群岛的主权争议不会成为建立本合作养护机制的绝对障碍。
（二）合作的目标
合作的目标应包括两个：
1．保持南中国生态平衡；
2．确保本区域的捕鱼活动不发生“非法的、未经报告的、未受规范的（IUU）”渔捕行为。
（三）合作步骤
1．第一阶段，是各国各自进行的合作准备阶段。主要任务是，用2年左右的时间各国改善其所属岛礁及其12海里领海的养护状况，同时，采用有效的措施和普遍接受的科学方法对各自海域的资源进行评估。由于只涉及南海第三层级的海域，任何措施的实施都不应侵害他国的主权。
（1）合作组织形式。无须建立特别的国际组织，各国应通过区域会议和协议，鼓励其国民的公众参与合作制度。 [36] 通过公众直接参与，可以使数据收集更加全面，资源评估更加准确。而且，周边国家之间未来的合作也会得到公众更多的支持。
（2）科研方面。主要目标是弄清所属海域的渔业资源分布及捕鱼活动对南海生态系统的影响，并确定渔业资源可持续开发的平衡点。
（3）控制技术方面。通过区域会议和协定，推行“投入控制法”养护技术。周边各国应完善各自的休渔体制，把非法的、未经报告的和未接受规范的（IUU）捕捞活动降低到最低程度。同时，各国还必须实施渔船总数和功率总量零增长和负增长措施。
（4）法制方面。各国应通过直接或间接的相互协助，进行区域合作，修订国内渔业法律法规，按照国际标准，修订完善捕鱼许可证、渔具渔法限制、渔业资料统计和执法等制度。
（5）监督方面。通过与FAO合作，各国开展信息交流，提高各自的渔业和政府制定政策的透明度。
2．第二阶段，是区域合作的起步和发展阶段。主要是在各国历史性水域，包括实质上属于历史性水域的群岛水域内开展合作。用5年左右的时间，建立并实施有主张历史性水域的有关国家共同参加的多边合作安排。由于主要涉及南海第二层级海域，拥有历史性既得权利的国家，在其历史性水域（包括群岛水域）内，应主动承担渔业资源养护的主要责任。
（1）合作组织形式。初期应由拥有历史性既得利益的国家和在该水域捕鱼的国家，通过会议或协定的形式，进行双边合作。在此基础上逐步扩大范围，吸收所有在南海各个历史性水域内有渔捞活动的国家加入。
（2）科研方面。应对渔业资源及对环境的影响进行更为详细的调查研究，并普遍实施历史性水域内的船上观察系统，以便更加科学地掌握可靠的渔业资源密度、目标鱼种种群及其变化趋势等数据资料。
（3）控制技术方面。实施以总可捕量（TAC）为主要内容的养护技术。根据渔业资源的最大可持续产量（MSY），确定各个历史性水域（包括群岛水域）内的最大可捕总量。当实际渔获量超过确定的TAC时，即全面禁止捕鱼。
（4）法制方面。参加合作的两个或两个以上在历史性水域（或群岛水域）捕鱼的国家，应相互协助，在历史性水域内可捕量指标的分配、渔业资料的交换、执法的协调、切实可行的养护措施的制定和实施等方面，实施内容一致的法律法规。
（5）监督方面。建立成员国双边或多边例会制度，定期审议各国有关养护措施和执行情况；同时，建立临时会议制度，对紧急或重大问题进行讨论并做出决定。
（6）争端解决方面。上述的双边或多边会议可以建立各自的争端解决机制，对历史性水域内产生的争端按“反向一致”规则裁决。 [37] 在成员国全体会议之下，设立技术和法律专家小组，为成员国全体大会解决争端，提供技术和法律咨询意见。
3．第三阶段，是全面合作阶段。在此阶段，合作应在整个半闭海域范围，即南海的第一层级内展开。在5至6年的时间内，建立起所有周边国家都参加的区域合作组织，实施《公约》和《联合国跨界鱼种协定》规定的养护措施。根据《公约》第123条的规定，所有周边国家都有义务在南海生物资源养护管理措施方面进行协调。
（1）组织形式。以“东盟+1”为平台，最终设立全体成员国参加的常设机构和几个专门委员会，处理日常的养护管理事宜。
（2）科研方面。根据下述控制措施的需要，制定并实施全区域的渔业资源相生态环境保护计划。
（3）控制技术方面。在实施TAC技术的同时，逐步推行“预警方法和生态经济系统方法”养护技术。按照《联合国跨界鱼种协定》及其附件的要求，确定并实施“限制（养护）参考点”和“目标（管理）参考点”， [38] 还应当根据最佳可获得科学证据和区域合作精神，确定具体鱼种的具体总可捕量及各自的捕捞配额。
（4）法制方面。为了实施区域养护协定，在捕捞总数及各国的配额、捕捞区域和捕捞时期的分配、执法的协调、渔具渔法标准、渔业信息资料的交换和共享、区域合作组织资金和劳务的分担、争端的解决等方面，所有周边国家应制定统一的法律法规。
（5）在监督方面。建立由本区域合作组织日常审查会议制度，由该组织指定的技术委员会和监督机构具体实施审查工作。在成员国认为必要时，可以根据《公约》123条的规定，邀请FAO、IMO和其他国际主管组织参与审查。同时，区域合作组织还应制订紧急情况下的应急计划。
（6）在争端解决方面。借鉴WTO的做法，设立仲裁机构作为本区域合作组织的争端解决机构。
七、以台湾海峡两岸渔业的合作为先行机制
在探讨建立南海渔业资源合作养护机制问题时，台湾海峡两岸关系是一个应予优先考虑的问题。这不仅仅因为中国台湾是本区域内一个活跃的捕鱼实体，占据着南沙最大岛屿太平岛，更重要的是，从台湾海峡两岸关系来看，如处理不当还将引发军事冲突，对于本区域自然资源养护和环境保护所必须的和平环境，可能构成实实在在的威胁。
（一）关于先行建立两岸合作机制的可行性
在南海建立前述的渔业区域合作养护机制，是以周边所有国家具备合作的意愿为条件的。从表面上看，两岸之间建立这个合作机制似乎不具备可能性。但是，基于下述三方面的考量，我们有理由相信，在两岸先行建立合作养护机制是完全可行的。
首先，在台湾海峡两岸都加入WTO后，台湾实际上已向国际社会承认了其“非国家实体”的法律地位，因此，在渔业资源养护问题上，可以预期台湾将会乐于参与合作，而不会坚持所谓的“国家身份”。 [39]
其次，台湾目前非常依赖其与大陆的经济贸易关系。根据有关统计，2002年底台商在大陆的直接投资总额已达39亿7 064万美元。 [40] 按照台湾前“经济部部长”林义夫的说法，中国内地已成为台湾出口产品的最大市场和进口商品的第三大来源地，以及最大的贸易顺差来源 [41] 。
第三，两岸在渔业方面的互补性很强。多年来，大陆和台湾私营部门在世界其他地区的渔业合作一直富有成效地进行着。在南海区域，一个海峡两岸“双赢”的安排应该是比较现实的主意。作者相信，如果中国政府给予适当的鼓励措施，南海的两岸渔业资源养护合作机制应当是比较容易先行实现的。
（二）两岸渔业合作中的重点技术问题
从技术层面看，要在南海实现两岸渔业养护合作，作者认为下列问题尤为重要： [42]
1．在1947年中国政府划定的南海U形线历史性水域内，建立中国人实施的渔业资源评估机制，这是开展进一步合作的基础。
2．对两岸私营部门在南海成立渔业合资企业，提供行政管理和经济上的鼓励。
3．探索解决大陆渔工的权利保护的新方法。
4．加强教育，提升两岸渔民的文化水平、环保意识，以完善渔获资料的收集。
5．制定紧急搜寻救援方案，保护本区域渔民安全。
6．建立补给基地，以便利两岸渔民作业。
7．以“预警原则”为基础，修改两岸相关的渔业法律法规。
8．建立更合理的、更细密的休渔制度。现行的休渔制度不仅只是单边的，对台湾渔船不能适用，而且不能长期有效。
9．在本区域内建立一致的执法标准。
10．建立两岸能相互协调的，有效护渔、有效执法的力量。
（三）两岸渔业合作机制的实施步骤
两岸在南海的渔业合作活动，可以通过建立南中国经济一体化实体来实施。这种实体不应是按照WTO和GATT规则严格定义下的自由贸易区。可以是按照CEPA模式，设立一个包括整个中国内地、台湾、香港、澳门在内的渐进型一体化实体。 [43] 原则上，这种合作应由私营部门在政府的支持下启动。渔业作为海峡两岸经济关系的一个组成部分，应和陆地一样进行培育和保护。一旦建立起两岸在南海合作养护机制，不仅有助于维护中国人民在南海的历史性权利，还将促进生物资源的养护，造福于整个区域的人民。
为了实施两岸在南海渔业的合作机制，应分三步推进：
第一步，从鼓励两岸渔业界成立合资企业人手。至少中国内地应对此予以支持，对私营部门在南海成立海峡两岸合资企业提供行政管理、经济优惠待遇；探索新方法，确保大陆渔工的权益；制定紧急搜寻救援计划；建立补给基地，便利两岸渔船作业。所有这些都是为了便利海峡两岸私营渔业公司设立合资企业。
第二步，除了在南海一同开展渔业合作活动外，海峡两岸政府可以进行科学研究，以便在受教育渔民的帮助下，对生物资源做出全面客观的评估。在此阶段，主要目的是为海峡两岸中国人采取可行的渔业资源养护措施奠定基础。
第三步，海峡两岸为开展渔业资源养护，修订各自的法律法规，包括签订更加合理有效的休渔制度双边协议；在中国的历史性水域内，开展更加有效的联合执法活动。
可以预期，当中国人在本区域的渔业活动富有成效地有序展开后，非法的、未经报告的和未受规范的（IUU）捕鱼行为将能得到有效的禁止，周边的所有其他国家将会更加愿意与中国合作，在本区域开展渔业资源的养护管理工作。如此，在共同利益的推动下，南海渔业区域合作养护机制就可望顺利实现了。
（责任编辑：崔箭）
尾注
傅崐成 美国维吉尼亚大学法学博士；厦门大学法学院教授；博士生导师。
[1] LME 36: South China Sea， at http://www.gd-fishmarket.com/fishcondition.htm.Jan. 24， 2004。
[2] 《中国渔业资源调查和区划》编辑委员会，《中国海洋渔业资源[M]》，浙江科学技术出版社1990年版。
[3] 吴壮：《休渔对南海渔业资源的影响》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[4] At http://202. 100. 218.58/gov/thaiyang/hybl-7. htm. 2005/1/28。
[5] LME 36: South China Sea，at http: //www.gd-fishmarket.com/fishcondition. htm，Jua.24，2004.
[6] 吴士存、郭文路：《南海渔业资源的区域合作与共同养护的初步研究》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[7] LME 36: South China Sea， at http: //www.gd-fishmarket.com/fishcondition.htm. Jua. 24，2004.
[8] 吴壮：《休渔对南海渔业资源的影响》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[9] 吴士存、郭文路：《南海渔业资源的区域合作与共同养护的初步研究》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[10] 李金明：《〈联合国海洋法公约〉对南沙主权争端的影响和争端的复杂化》，厦门大学海洋法律研究中心《纪念联合国海洋法公约签署二十周年学术讨论会论文集》，2002年8月。
[11] 华夏经纬网，下载于http.//news.sohu.com/，2003/11/3。
[12] 傅崐成：《非法捕鱼与潜在的国家管辖权冲途——台湾的观点》，载于傅崐成著：《海洋管理的法律问题》，台北：文笙书局2003年版，第122页。
[13] LME 36: South China Sea，at http://na.neaa.gov/lme/text/Ime36.htm，Jua. 24，2004.
[14] 吴士存、郭文路：《南海渔业资源的区域合作与共同养护的初步研究》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[15] At http://202.100.218.58/gov/thaiyang/hybl-7.htm，2005/1/28。
[16] 吴士存、郭文路：《南海渔业资源的区域合作与共同养护的初步研究》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[17] Stuart M.Kaye，International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp.44， 88．
[18] 吴士存：《我国的能源安全与南海争议地区的油田开发》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[19] 傅崐成著：《海洋管理的法律问题》，台北：文笙书店2003年8月，第81页。
[20] 《中国与东盟关系大事记》，下载于http://www.yn.xinhuanet.com/asean/china-asean/materials/xlym_3070807.htm， 2005/1/24。
[21] 胡光辉、欧阳卉然著：《中国——东盟自由竞争区与海南经济》，海南出版社2003年10月版，第30～36页。
[22] 《中国与东盟关系大事记》，下载于http://www.yn.xinhuanet.com/asean/china-asean/materials/xlym_3070807.htm， 2005/1/24。
[23] 吴士存、郭文路：《南海渔业资源的区域合作与共同养护的初步研究》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[24] 胡光辉、欧阳卉然著：《中国——东盟自由竞争区与海南经济》，海南出版社2003年版，第293～294页。
[25] See http://www.un.org/Depts/los/convention_ agreements/convention _ agreements. htm，reeapitulating the status of the convention and of related agreements.
[26] 渔业委员会（COFI）是粮农组织（FAO）的一个下属单位，是由1965年粮农组织第13届大会所成立的。该委员会是目前唯一的全球性的政府间有关国际渔业和养殖业问题的论坛，委员会持续向世界各国政府、地区渔业团体、非政府组织、渔业工作者、粮农组织以及国际社会提供意见。渔业委员会也被用来作为全球渔业协定以及非拘束性协议的谈判场所。
[27] 傅崐成：《国际渔业管理中的预警方法或预警原则》，台湾：《法令月刊》第54卷9期，2003年9月。
[28] Stuart M.Kaye，International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp.264～286.
[29] At http://www.fao.org/fi/body/rfb/chooserfb.htm， 2005/1/28.
[30] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management， Kluwer Law International 2001，pp.337～341.
[31] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management， Kluwer Law International 2001，pp.377～385.
[32] 正如一般人可以合理预期的，中国拥有足够多的历史证据，表明其在这一区域内享有重大的历史权利。过去几年间，本文作者曾实地考察了南海周边的所有国家，并得出这一结论。其他很多学者在他们的文章中，也曾表述了同样的看法。早在公元前的西汉时代和东汉时代（206BC—220AD），中国的军舰和民船就常常在南海海域航行。从那以后，中国留下了丰富的历史记录。详情请参见傅崐成著：《南海的法律地位》，台北：123资讯公司1996年版。
[33] 傅崐成著：《南海的法律地位》，台北：123资讯公司1995年4月版，第201～211页。
[34] 国家海洋局政策法规司编：《中华人民共和国法律法规汇编》，2001年第3版，第214～215页。
[35] 台湾行政院令第88～内05161号，1999年2月10日发布。
[36] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp. 287～302.
[37] 见《马拉喀什建立世界贸易组织协定》附件2，以及《关于争端解决规则与程序的谅解》第16条。所谓的“反向一致”规则，即只要不是有权投票者全体一致对有关事项提出反对，则视为全体一致同意。该项规则避免了1947年关贸总协定“一致同意”规则的弊端。
[38] 参见《联合国跨界鱼种协定》附件2。
[39] 中国于2001年12月11日以国家身份加入WTIO。台湾是以“独立关税区”而非“国家”的身份，于2002年1月1日加入WTO。
[40] 《中国统计年鉴》，2003年。
[41] 2003年10月27日13:27，（台湾）中央社记者陈舜协，台北27日电。
[42] 作者从1986年起，迄今已担任台湾对外渔业合作协会董事兼法律委员会召集人18年。
[43] 对此问题的详细讨论，参见傅崐成：《WTO体制内的一中四席——设立南中国一体化经济区的建议》，中国国际经济法学会和厦门大学国际经济法研究所联合研讨会论文汇编，2004年11月4—5日，中国厦门。
[1] LME 36: South China Sea， at http://www.gd-fishmarket.com/fishcondition.htm.Jan. 24， 2004。
[2] 《中国渔业资源调查和区划》编辑委员会，《中国海洋渔业资源[M]》，浙江科学技术出版社1990年版。
[3] 吴壮：《休渔对南海渔业资源的影响》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[4] At http://202. 100. 218.58/gov/thaiyang/hybl-7. htm. 2005/1/28。
[5] LME 36: South China Sea，at http: //www.gd-fishmarket.com/fishcondition. htm，Jua.24，2004.
[6] 吴士存、郭文路：《南海渔业资源的区域合作与共同养护的初步研究》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[7] LME 36: South China Sea， at http: //www.gd-fishmarket.com/fishcondition.htm. Jua. 24，2004.
[8] 吴壮：《休渔对南海渔业资源的影响》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[9] 吴士存、郭文路：《南海渔业资源的区域合作与共同养护的初步研究》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[10] 李金明：《〈联合国海洋法公约〉对南沙主权争端的影响和争端的复杂化》，厦门大学海洋法律研究中心《纪念联合国海洋法公约签署二十周年学术讨论会论文集》，2002年8月。
[11] 华夏经纬网，下载于http.//news.sohu.com/，2003/11/3。
[12] 傅崐成：《非法捕鱼与潜在的国家管辖权冲途——台湾的观点》，载于傅崐成著：《海洋管理的法律问题》，台北：文笙书局2003年版，第122页。
[13] LME 36: South China Sea，at http://na.neaa.gov/lme/text/Ime36.htm，Jua. 24，2004.
[14] 吴士存、郭文路：《南海渔业资源的区域合作与共同养护的初步研究》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[15] At http://202.100.218.58/gov/thaiyang/hybl-7.htm，2005/1/28。
[16] 吴士存、郭文路：《南海渔业资源的区域合作与共同养护的初步研究》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[17] Stuart M.Kaye，International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp.44， 88．
[18] 吴士存：《我国的能源安全与南海争议地区的油田开发》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[19] 傅崐成著：《海洋管理的法律问题》，台北：文笙书店2003年8月，第81页。
[20] 《中国与东盟关系大事记》，下载于http://www.yn.xinhuanet.com/asean/china-asean/materials/xlym_3070807.htm， 2005/1/24。
[21] 胡光辉、欧阳卉然著：《中国——东盟自由竞争区与海南经济》，海南出版社2003年10月版，第30～36页。
[22] 《中国与东盟关系大事记》，下载于http://www.yn.xinhuanet.com/asean/china-asean/materials/xlym_3070807.htm， 2005/1/24。
[23] 吴士存、郭文路：《南海渔业资源的区域合作与共同养护的初步研究》，海南省博鰲“南海资源与两岸合作”研讨会论文，2004年1月12日。
[24] 胡光辉、欧阳卉然著：《中国——东盟自由竞争区与海南经济》，海南出版社2003年版，第293～294页。
[25] See http://www.un.org/Depts/los/convention_ agreements/convention _ agreements. htm，reeapitulating the status of the convention and of related agreements.
[26] 渔业委员会（COFI）是粮农组织（FAO）的一个下属单位，是由1965年粮农组织第13届大会所成立的。该委员会是目前唯一的全球性的政府间有关国际渔业和养殖业问题的论坛，委员会持续向世界各国政府、地区渔业团体、非政府组织、渔业工作者、粮农组织以及国际社会提供意见。渔业委员会也被用来作为全球渔业协定以及非拘束性协议的谈判场所。
[27] 傅崐成：《国际渔业管理中的预警方法或预警原则》，台湾：《法令月刊》第54卷9期，2003年9月。
[28] Stuart M.Kaye，International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp.264～286.
[29] At http://www.fao.org/fi/body/rfb/chooserfb.htm， 2005/1/28.
[30] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management， Kluwer Law International 2001，pp.337～341.
[31] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management， Kluwer Law International 2001，pp.377～385.
[32] 正如一般人可以合理预期的，中国拥有足够多的历史证据，表明其在这一区域内享有重大的历史权利。过去几年间，本文作者曾实地考察了南海周边的所有国家，并得出这一结论。其他很多学者在他们的文章中，也曾表述了同样的看法。早在公元前的西汉时代和东汉时代（206BC—220AD），中国的军舰和民船就常常在南海海域航行。从那以后，中国留下了丰富的历史记录。详情请参见傅崐成著：《南海的法律地位》，台北：123资讯公司1996年版。
[33] 傅崐成著：《南海的法律地位》，台北：123资讯公司1995年4月版，第201～211页。
[34] 国家海洋局政策法规司编：《中华人民共和国法律法规汇编》，2001年第3版，第214～215页。
[35] 台湾行政院令第88～内05161号，1999年2月10日发布。
[36] Stuart M. Kaye， International Fisheries Management，Kluwer Law International 2001， pp. 287～302.
[37] 见《马拉喀什建立世界贸易组织协定》附件2，以及《关于争端解决规则与程序的谅解》第16条。所谓的“反向一致”规则，即只要不是有权投票者全体一致对有关事项提出反对，则视为全体一致同意。该项规则避免了1947年关贸总协定“一致同意”规则的弊端。
[38] 参见《联合国跨界鱼种协定》附件2。
[39] 中国于2001年12月11日以国家身份加入WTIO。台湾是以“独立关税区”而非“国家”的身份，于2002年1月1日加入WTO。
[40] 《中国统计年鉴》，2003年。
[41] 2003年10月27日13:27，（台湾）中央社记者陈舜协，台北27日电。
[42] 作者从1986年起，迄今已担任台湾对外渔业合作协会董事兼法律委员会召集人18年。
[43] 对此问题的详细讨论，参见傅崐成：《WTO体制内的一中四席——设立南中国一体化经济区的建议》，中国国际经济法学会和厦门大学国际经济法研究所联合研讨会论文汇编，2004年11月4—5日，中国厦门。
