此间接受《法制日报》记者采访的业内人士分析，为了提升城市品质、改善居民生活条件，地方政府对一些“城中村”、“棚户区”和“危旧房屋”进行拆迁和改造，原本是一件好事。但由于对“旧城”定义缺乏统一认识和法律规范，一些地方很可能以“旧城改建”为名肆意进行大规模商业开发。旧城改建很可能沦为以“公共利益”为名行“商业拆迁”之实的借口。

　　旧城改建如此随意

　　曾获“山东省绿化模范小区”等多个称号的青岛市八大湖小区，建成仅21年，就被青岛市列入2010年旧城改造项目之一，涉及居民1014户。据当地老百姓介绍，八大湖小区建成后，作为安居、生态小区的模范，在全国都富有盛名，甚至还成了许多外国人到青岛旅游的参观对象。

　　这个房屋质量良好、配套设施完善，既不是棚户区，也不是危房的小区，怎么就被列入旧城改造呢？据央视《焦点访谈》披露，八大湖小区的房屋楼间距很宽敞，建筑容积率低，能够带来丰厚商业收益，因此被开发商“垂青”。为了加快八大湖小区的商业开发进度，在2009年12月，青岛市市南区政府就将这块土地转卖给了青岛锦绣前程置业有限公司用于商业开发，准备建成集住宅、商业、办公、酒店式公寓为一体的大型城市综合体项目。

　　无独有偶。据媒体披露，2010年4月云南省普洱市政府连续出台两份文件，对中心城区进行旧城改造，部分地段将进行拆迁，范围涉及500亩土地，住户1800多户。这次要拆迁的范围都是普洱市中心城区内最繁华的黄金地段。这里的建筑都是上世纪八九十年代才开始建设，其中有相当多才建成几年时间。

　　然而，在普洱市的中心城区还有不少老街区，破旧，简陋，生活设施落后，居住条件很差，但这些街区却并不包含在此次旧城改造的范围内。对此，普洱市当地官员表示：新旧是一个相对的概念，是表述和理解的不一样。

　　类似的还有江苏省扬州市。2010年4月，扬州市两个建成时间不到8年、入住最长时间不超过6年的小区———渡江西苑和福运苑的业主们，意外接到了拆迁通知。拆迁的理由竟然是，两个小区所在地块位于扬州市新老城区结合地带，为了提高城市品位，市政府决定以挂牌出让的方式，引进开发商对该地块进行旧城改建。

　　“旧城”定义五花八门

　　上述三个典型案例，让我们看到了地方城市在旧城改建方面的拆迁乱象。造成这种混乱的关键原因，是地方在关于如何界定需要改造的“旧城”定义上太过随意、缺乏科学规范所致。

　　新拆迁条例所指的需要改建的旧城，是“危房集中、基础设施落后”地段，而广东省珠海市的定义是“容积率低”的区域。在2010年3月公布施行的珠海市《关于推进旧城镇用地改造的实施办法》中，旧城改造的具体范围为：1、因城市基础设施、公共设施建设或城市规划实施需要进行改造的用地。2、不符合城市规划、产业规划布局和现代产业发展要求的用地。3、布局分散、土地利用效率低下(建筑容积率偏低、使用效率低)的用地。4、香洲主城区范围内，经香洲区确定需要进行改造的“城中村”用地。5、其他经市政府认定属于改造范围的用地。其中无一字提到危与旧。

　　再看看河南省郑州市人民政府的规定。颁布于2008年5月的《郑州市旧城改造暂行办法》规定，旧城改造根据城市总体规划，按照轻重缓急，划分为重点改造区域、支持改造区域和允许改造区域。(一)重点改造区域：市重点工程、城市景观道路建设涉及的周边区域；严重影响城市布局、城市形象必须进行改造的不协调区域。(二)支持改造区域：城市主次干道两侧；大、中型企业生活区域；拆迁房屋建筑面积在3万平方米以上的成片区域。(三)允许改造区域：居民居住条件需要改善，城市配套功能需要提升，按照旧城改造规划应当成片开发的区域。(四)市政府根据实际情况确定的其他需要改造的区域。

　　法律界人士分析，上述四种情况，只有一种(即第三种)比较接近新拆迁条例的规定。而“市政府就可以确定旧城改造”的规定，完全不符合新拆迁条例关于旧城改建的限制性条件。

　　山东省青岛市政府则直接下文件划定旧城改造的区域。在2006年6月公布的《关于规范城中村(居)改造工作的意见》中，对城中村(居)需要改造的范围规定为：“市南区、市北区、四方区、李沧区、崂山区和城阳区建成区以南及滨海公路两侧各2公里范围内的村(居)。”

　　谨防旧城改建绑架公共利益

　　多次参与物权法、新拆迁条例修订工作的中国社科院法学所研究员孙宪忠认为，根据新拆迁条例第八条第五项规定，旧城改建的范围被明确限定为“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的危房集中、基础设施落后等地段”。上述那些五花八门、以“低容积率”、或单纯以“规划变更、实施规划”为名的旧城定义和改造理由都需要废止或修订。

　　长期致力于中国拆迁制度法律研究的王令律师指出，根据2008年1月1日实施的城乡规划法第三十一条规定：旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。新拆迁条例采用了城乡规划法上述法律规定的口径，将旧城改造的对象确定为“确需征收”的“危房集中、基础设施落后等地段”。这里的危房，应参照建设部2003年3月1日施行的《危险房屋鉴定标准》的规定加以确定，即“危险房屋(简称危房)为结构已严重损坏，或承重构件已属危险构件，随时可能丧失稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋”。

　　王令指出，新拆迁条例的“确需征收”，应理解为：旧城改造引起的征收，必须符合比例原则，在无其他更合理方法替代的情况下，才能进行征收。因此在新拆迁条例公布实施后，地方政府再也不能随意对“旧城改建”含义和范围进行扩大或歪曲解释，只能严格按照新拆迁条例的规定执行。

　　上海易居房地产研究院综合研究部的杨红旭指出，危旧房改造怎样定义，不能任由地方随意运用拆迁土政策来歪曲解释，因为这关系到大多数人房屋所有权人的利益。旧城改造制度的设计应该把公平正义放在第一位，尤其需谨防以旧房改建的名义绑架公共利益。