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NGO与治理理念:“分享治理权”的中国经验
作者:石家庄赵丽娜律师编辑   出处:法律顾问网·涉外www.flguwen.com     时间:2011-04-14 13:42:00

本文原载《绿叶》2011年第3期,作者系独立学者,著名评论家
NGO与治理理念:“分享治理权”的中国经验
 
秋风
 
[摘要]NGO的理念根源于“多中心治理”的治理秩序观,其基本模型是政府与社会“分享治理权”,形成分工合作的治理体系。中国当代NGO的功能局限与发展困境根源于政府奉行的“单一中心”的治理理念,由此对社会以及NGO的发育施加了过度的管制。中国古代的治理理念和制度经验,尤其是秦汉之变,为我们提供了“分享治理权”的本土资源。秦制奉行苛法集权,削弱贵族和传统家族网络,建立单一中心的王权制,以战时体制而速灭六国,却又迅速崩溃。汉制重建社会,通过儒生社团和家族制创设政府之外的社会治理组织和制度架构,成为古代社会稳定之根基。从垄断治理权到分享治理权,NGO的发展转型应从中国自身的治理理念与技术中获得再生资源。
 
 
 
    NGO在中国的发育状态,与这个国家的经济增长和财富增长,太不相称了。确实,存在很多NGO,但它们普遍十分弱小,且根本看不到发展壮大的可能性。而略加思考就会发现,NGO发育滞后的唯一根源,就是政府对NGO事业施加了不合理的管制。而政府之所以这样做,乃是基于一种单一中心的治理理念。但中国历史的例证已经证明,这样的治理理念是不恰当的。
 
一、NGO的理念:社会与政府关系的一般理论
 
    论及国家治理,人们马上就会联想到“政府”。就我们的理解,政府乃是一种特殊的治理组织。大约除了最为特殊而短暂的某些历史时期外,正常情况下,一个国家内,在政府之外必然普遍存在着多样的非政府的治理主体。因为,人们总是生活于不同的群之中,而每个群都会有它自己的治理。
    这样,在国家这样的大型共同体内,治理秩序几乎不可避免地呈现为迈克尔·博兰尼或奥斯特罗姆夫妇所说的“多中心治理”的形态。政府肯定是一个国家中进行治理的最为显赫的组织,但很显然,除非在非常特殊的情形下,它必然不是唯一进行治理的组织。政府是人们进行治理的一个工具,但绝非唯一的工具,人们也广泛地利用社会中的其他各种组织进行治理。在人类历史的绝大多数时代,政府所做的很多事情不光政府在做,政府之外的其他社会性组织也在做同样的事情,比如家庭、学校、企业,大学生们自愿结成的各种社团,NGO组织等等,都在特定的领域内、针对不同范围的人群进行治理。
    政府之外的所有这些组织的总和,构成了“社会”。所谓社会,就是一个多中心进行治理的复合体。包括政府在的各个治理主体,以特定的方式联结在一起,即构成一个共同体、也即一个国家的“治理架构”或者“治理体系”。
    这个治理架构可以简单地区分为两个相互关联的部门:第一个部门是政府,需要注意的是,政府实际上也是多元的,因为存在着多个层级的政府,每个政府又有多个部门,它们分别从事不同的治理事务;第二个部门是社会,政府之外的其他所有治理主体就构成了“社会”。社会本身当然是多中心的。
政府和社会这两个治理主体及其所进行的治理之间,存在重大区别。政府的治理带有较为强烈的强制性。与政府的治理相比,社会自主组织的治理带有更为明显的“自我治理(self-government)”性质。在这里,人们以自然的或者自愿的方式合群,前者如熟人之间结成的种种社团如家庭、宗族,后者如陌生人之间结成的社团,比如商会、慈善公益组织等。这些组织的规则通常是自发地形成的,组织的维系也更多地依赖人们对于规则的自愿遵循。
    作为人们共同生活的实体的国家,就是由它的政府和它的社会以种种复杂的方式联结起来构成的治理架构所塑造的人与人之间的关系,也即秩序。国家的本质就是它的治理秩序。至关重要的是,从某种程度上说,一个国家的治理秩序是否优良,取决于它的政府与社会之间是否形成一种合作的、互补的关系。
    应当说,在治理体系中,政府确实享有某种优势,因为它掌握着庞大的暴力机器。从这个意义上说,社会自主治理能否存在,取决于政府是否愿意让社会自主治理。这一基本事实很容易让政府骄傲。它很可能拒绝社会分享治理权,从而形成政府垄断治理权、社会被抑制甚至被消灭的治理格局。
    人类历史上存在过的现实的治理架构,一般都分布在从完全没有严格意义上的政府之社会自主治理秩序,到完全消灭社会的统治秩序这两个极端之间。从历史中或许可以得出这样一个关于治理秩序的法则:凡是政府拒绝承认社会自主治理的权利的治理体系,根本就不能形成和维系一种可行的、具有内在稳定性的治理秩序,更不要说持续和扩展。只有当政府承认社会自主治理的权利,可行的、合理的治理才是可能的,这个时候,才能够形成治理秩序,并具有一定的可持续性和可扩展性。
秦汉之变,就为上面的一般性原理提供了一个生动的例证。
 
二、“分享治理权”的中国经验:秦汉之变
 
    西周、春秋是中国的经典封建制时代。此时,并不存在政府、社会之分。那个时代的基本社会单元是两个自由人通过契约组成的君臣关系,无数人就是依赖这种君臣关系联结在一起的。人们相互之间使用权利-义务这样的话语来交涉。当时不存在明晰的政府,也不存在明晰的社会,两个混融在一起。
    伴随着礼崩乐坏,从混融的封建治理体系中分化形成了政府,时间在春秋后期、战国初期,由此而形成了王权制。与西方十五世纪以来的历史不同,当时的中国没有出现市民阶级。唯一较为组织化的社会,是孔子所开创的士人群体。他们通过师徒关系,结成社团。但士人普遍进入新成立的政府,因而高度分散。四民中的农、工、商又没有有效组织起来。战国时期的中国出现了强政府、弱社会的格局。
    这还是东方各国的情形。在秦国,情势更为糟糕。从秦穆公时代,秦人就形成了让“一国之政犹一身之治”的政治目标,但苦于找不到有效的办法。商鞅带着魏国变法的经验来到秦国,恰好为秦人实现其既定目标提供了政治技术。由此而有了秦的最为彻底的变法运动。
    秦孝公-商鞅变法之宗旨可以用两个词来概括:“摶”和“作壹”。在《商君书》中,这两个字反复出现,“凡治国者,患民之散而不可搏也,是以圣人作壹,抟之也。国作壹一岁者,十岁强;作壹十岁者,百岁强;作壹百岁者,千岁强,千岁强者王。”商鞅变法的主要目标就在于“作壹”,把散漫的庶民构造称为一个集体性“国民”。
    为此,秦国采取了诸多步骤。第一步,彻底废除封建。人们熟知的商鞅惩罚太子师傅的故事,就是为了羞辱和打击贵族。在此基础上,实现军功爵制,把庶民纳入到国家控制体系中。随后系统地建立了郡县制,各级官员全部由国王任命。由此,王权有能力直接统治人民,并驱民于农、战。
    第二步,尽可能摧毁传统社会结构,把所有人还原为直属于王权的个体。商鞅为此颁布过的一个著名法律是:“令民为什伍,而相牧司连坐。不告奸者腰斩,告奸者与斩敌首同赏,匿奸者与降敌同罚。民有二男以上不分异者,倍其赋……为私斗者,各以轻重被刑大小……令民父子、兄弟、同室内息者为禁。”这些法律的目的是拆散家庭,拆散传统聚落区的共同体结构。
第三步,为了更为有效地驱民于农战,商鞅禁止国民从事农战之外的一切职业、事业。对这些职业、事业,商鞅统称之为“无用”:“是以明君修政作壹,去无用,止畜学事淫之民,壹之农,然后国家可富,而民力可摶也。”学术、商业都被划入无用之列,遭到禁止。商鞅也下令禁止人民自由迁徙,禁止人民在境内外旅行。
    这样,秦就建立了一个完全没有社会,只有政府单一中心进行治理的治理架构。这个政府大到何种程度?班固对秦代县以下行政建制的记载就足以说明问题:“大率十里一亭,亭有长;十亭一乡,乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化;啬夫职听讼,收赋税;游徼徼循禁贼盗。”县以下设有里、亭、乡三级管理单位,而亭、乡管理者都是政府正式官吏。这一点是令人吃惊的,因为即便今天,县以下也只有乡、村两级管理单位。由此可以想象,秦政府对民众的控制达到了多少深入的程度。
但同样令人惊奇的是,秦制却是历代王朝中最为短命的,而且,它的崩溃也完全是土崩瓦解式的。这证明了,一个没有社会自主治理的治理秩序是不可维系的。政府的能力永远是有限的。政府不应当幻想管理每个人,管理每项事务。它必须多少允许社会自我治理,也即让民众组织起来,自主承担诸多公共治理职能。一个不知节制的政府,最终会被自己施加给自己的不可能的任务压垮。
    从秦制的失败中,汉儒学习到了治国的智慧。这里不去详尽论述汉儒是如何改造政府的,重要的是他们对汉王朝所继承的秦制,进行了一番根本性改造,建立了一个“共治型体制”。这其中最为重要的一点是,他们构造了社会,从而在政府形成几百年后,终于出现社会,由此而出现了社会与政府分享治理权的社会。
儒家所构造的社会基本上有两类。第一类是儒生的组织。儒生通过教育,结成了诸多地方性社团,进而形成一个全国性社团。活跃在这个社团内的儒生,都具有强烈的国家意识。你是广东的儒生,但你会到长安读书。毕业后被任命为官员,先派到山东,过了四年又调到四川。因此,一个儒生是一位全国性公民。由此,儒生具有完整的大中国概念,而正是他们的全国性意识,维持了中国此后的统一。
    同时,这些儒生社团也推动了此后几乎所有的政治社会变革,包括晚清康有为、梁启超所领导的政治变革,都是借助传统的儒生社团组织形态展开的。
儒生构造的第二类社会性组织则是家族。家族制度绝非古已有之。封建时代的“家”与后来的家族,是两个完全不同的概念,那更像是一个法律共同体。而从战国到汉初二百多年中,似乎不存在血缘性家族。刘邦就说不清楚他的祖父是谁,他的母亲姓什么。后人也不知道,董仲舒的家世如何。那倒确实是一个原子式个人主义时代。
    从汉代中期开始,儒家有意识地在基层社会构造家族制度。逐渐地,人们的姓氏整齐起来,家谱也比较明确了。人们也认为,合族而居是一种荣耀且对每个人都有利的事情。经过这样一番努力,到东汉,家族制度已经相当完善了。
    由此,儒家就构造了基层社会的自主治理主体,而儒生也就成为“绅士”。他们进而在朝廷治国,退而在基层治家,治理社区。家族制度与儒生共同体相互套嵌,也就形成了一个具有极强韧性的“社会”。这个社会反而保存了中国文化与治理的基因。此后,王朝可以更迭,但政治秩序很快可以重建。而这样的政治秩序重建,总是儒生立足于社会来进行的。
    关于中国传统社会、尤其是明清社会的绅士,现代学者已经有很多研究。一致的结论是,绅士在传统社会中行使着相当广泛的社会治理权力,比如,张仲礼先生在其名著《中国绅士》中指出:在十九世纪,“绅士作为一个居于领袖地位和享有各种特权的社会集团,也承担了若干社会职责。他们视自己家乡的福利增进和利益保护为己任。在政府官员面前,他们代表了本地的利益。他们承担了诸如公益活动、排解纠纷、兴修公共工程,有时还有组织团练和征税等许多事务。他们在文化上的领袖作用包括弘扬儒学社会所有的价值观念以及这些观念的物质表现,诸如维护寺院、学校和贡院等。”也就是说,绅士实际上承担了基层社会的主要治理。
    也正是因为这一点才出现了“皇权不下县”现象。这节约了政府的治理成本,也就减少了政府不得不盘剥民众的必要性。从此,一个王朝,只要其制度大体合理,就可以维持二三百年的统治。在现代民主宪政制度建立之前,这是一个相当了不起的成就。其中秘密正在于政府与社会分享治理权。
 
三、结语:“分享治理权”的政治理性
 
    上述简短的历史描述或可说明,中国人在过去两千年所积累的最为重要的治理智慧,就是社会较为充分发育,政府保持节制,与社会分享治理权。治理权的分享体制把社会变成了政府的合作者,而非反对者。而政府具有这样的姿态,也可以让它享有更为稳定和令人信赖的统治权。

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