法治周末特约撰稿 冯永强

       据香港大公网报道，为重整香港旅游业声誉，避免内地旅行团在港被强迫购物事件的发生，港府计划明年向立法会提交法例草案，成立负责规范香港旅游业的“旅游业监管局”(旅监局)，该局最快2015年运作。

       尽管香港旅游业目前存在不少问题，近来更是一连串见诸报端的恶导游事件和强制购物丑闻让香港城市形象蒙尘，甚至让整个香港旅游业面临危机。但事实上，香港现存的旅游业规划和监管制度在很大程度上维护了香港作为国际旅游城市的良好声誉，更保障了旅游业成为香港第二大创汇产业和四大经济支柱之一，进而为香港经济社会可持续发展作出不可估量的贡献。

       从1985年香港政府开始规划和监管旅游业以来，香港旅游业规划和监管体制几经演化，形成了目前一个策略小组、二部法律和三个机构的架构。

       一个策略小组是指由香港政府、旅发局和业界代表组成的旅游业策略小组，这个小组不是常设性机构，而是扮演着政府在发展旅游业方面顾问的角色。小组代表们通过研究，向政府提出促进旅游业发展的建议，旅游事务署则参照建议拟定发展计划，制定短期和长期措施。

       香港更是有两部法律条例规管旅游业。第一个是1985生效的《旅行商代理条例》，这个单行法律条例以规范旅行社运作为目的，明确了旅游业议会在管理旅游业中的地位、性质、作用及功能，也代表香港政府规划和监管旅游业的开始。

       本条例在生效之后进行三次修订用以回应不同时期旅游业发展的问题，通过三次修订旅游业议会最终取得了监管外游旅行社的权力。值得关注的是，旅游业议会按照本条例，制定了一系列诸如《导游作业守则》、《会员作业守则》、《广告管治规则》的自律性作业守则，让日常工作管理具有更强操作性。

       第二个是《香港旅游发展局条例》，按照这个条例，香港成立了旅游发展局，专注于在全世界范围内推广和宣传香港的旅游资源。本条例明确香港旅游发展局的成立、目的、成员组成等，其中成员由政府委派任命，旅发局与旅游业内的界别或组织没有任何的从属关系。

       三部门规划管理香港旅游

       香港规划和监管旅游业的部门主要有三个，即香港旅游发展局、香港政府旅游事务署和香港旅游业议会。

       香港旅游发展局于2001年4月1日成立，是政府资助的法定机构，主要核心职能是在世界各地宣传和推广香港旅游胜地，以及丰富旅客在香港的旅游体验。

       而香港旅游事务署是成立于1999年5月的政府部门，隶属香港特区政府商务及经济发展局，主要职责是制定政府的旅游业发展政策和策略，并统筹与业界的联系，加强协调旅游业的发展。本机构设立旅游事务专员，并下设旅行代理商注册处负责执行《旅行代理商条例》，并负责审批旅行代理商的牌照和续牌申请，审阅1500多家旅行代理商的财务报表及管理旅游业赔偿基金等。

       成立于1978年的香港旅游业议会，是旅游行业的自律组织，负责日常监管外游和入境旅行社、调解会员与业界相关行业及公众人士之间的纠纷、处理旅客的查询与投诉、协助有需要人士申请“旅游业赔偿基金”的特惠补偿及“旅行团意外紧急援助基金计划”财政援助。

       总体上，最值得注意的是后两个机构在旅游业监管方面的合作：香港旅游业议会负责行业管理，而旅行代理商注册处则负责发出牌照和监察旅行代理商的财务状况，香港旅游业现行的双轨规管制度已运作20多年。

       香港旅游业监管存在的问题

       香港关于旅游业制度架构的问题与其赖以生存的社会经济环境的问题密不可分。香港的社会现实问题是，经历了1997年年底的亚洲金融风暴，社会整体经济发展缓慢。而香港旅游业最近几年则出现了过分依赖中国大陆、中国台湾地区和日本旅客的问题，还出现了缺乏多元化的旅游资源的开拓只重视兴建购物商城的问题。

       这些社会经济和产业问题的累积和叠加，都对香港既存的旅游业规划和监管工作造成沉重压力，以前还能保障旅游业健康运转的规管架构面对这些新的问题和矛盾时显得捉襟见肘。

       然后从技术层面讲，笔者认为目前香港旅游业规管架构存在的问题在于没能很好的平衡旅游行业自律和政府他律的关系，也就是一般旅游消费者担忧旅游业界“自己人管自己人”能否做到公平公正对待他们利益的问题。因为，频繁出现的“恶导游阿珍”事件和暴力胁迫购物事件，让越来越多的人加入对这种监管体制的怀疑和检讨。

       最后，除却旅游议会自律监管制度缺乏强力惩戒的权力不说，笔者认为更重要的问题是肩负旅游行业从业员工培训和训导的旅游议会没能很好地把尊重他人的意识灌输给旅游从业者。因为单纯的从业技能培训并不能让旅游从业人员真正提高职业素养，从而不需制度的规诫，就能很好地遵守职业道德和尊重消费者，进而避免很多矛盾。

       旅游监管改革回归法定监管

       香港政府和社会组织一直以来都是积极的面对问题，制度性的检讨自己的工作。7月22日，香港商务及经济发展局向香港立法会提交了《推行香港旅游业规管构架改革最新进展》讨论文件。

       从文件中可以看出：未来很大可能，香港政府将成立独立法定机构“旅游业监管局”，负责旅游业的整体规管，也负责制定作业操守指引和纪律处分制度，并规管导游和领队，可取代现时由旅游业议会执行的核证制度。

       这份文件提到，新成立的旅游监管局将有22名成员组成，包括主席(非旅游业界人士)、副主席(政府旅游专员)以及20名其他成员(8名业界代表中，导游及领队代表各占1名，余下6名将为旅行社代表，其中3名由旅游业议会提名，余则由政府委任)。

       旅游业监管局主席不是来自旅游界别而是由政府委派，这种改革期待在最大程度上打消大众对旅游规管机构“自己人管自己人”不能公平对待旅游消费者利益的疑虑。同时，导游及领队代表亦会获委任加入理事会，以反映从业人员的意见。很明显，这种架构设计，是期望新机构能保持独立并获得公信力和公正性，亦能充分掌握业界知识，有助于对旅游业作出有效的规管。

       第二个重大变革是提高了开设旅游业务的门槛，新开旅行社很大可能在旅游业监督局成立后，没有经营大陆团的旅行社须缴付港币50万元保证金，但当局将为现有旅行社设过渡安排，它们只会在违反旅监局规例而被判罚款时，才按罚款金额缴付25万元或50万元保证金。然而，由于大陆入境团过去曾引起许多问题，若业务涉及大陆入境团者，则不论现有或将来成立的旅行社，须一律缴交80万元保证金。

       关于现存旅游规管机构和将新成立的香港旅游监管局的关系，可以预料的是，香港旅游监管局成立后，旅议会的职能会减少，只会负责调停不涉及纪律的纠纷、处理旅行团突发事件以及举行导游课程与考试。

       总的看来，香港政府一直在调整对旅游业的监管模式，从没有监管阶段(1985年之前)到法定监管阶段(1985年至1988年)再到共同监管阶段——以旅游业议会监管为主旅游事务署为辅的双层监管(1988年至今)，而这次改革则有望回归单独法定监管。

       (作者系香港城市大学硕士)