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法家视点  
微博问政的规范化保护需求
作者:石家庄赵丽娜律师编辑   出处:法律顾问网·涉外www.flguwen.com     时间:2011-09-21 10:14:24

微博问政的规范化保护需求
——基于社会管理体制创新的视角
 
秦前红  李少文*
 
摘要:创新社会管理需要回应新技术、新事物带来的挑战,微博问政的兴起及其快速发展提供了新思路。考察微博问政的实例,可以将其分为七大类型。微博问政更新了公众参与的话语体系,体现了网络时代的特点,但也存有很多缺陷。微博问政逐渐成为法治发展在官方路径和民间路径之外的第三种路径,但其促进法治发展的进程中却存在很多困境。规范化微博问政不仅能够表征民主,也能保障公民的言论自由和监督权,实现控制公权力的目标,成为社会管理体制创新在网络时代的重要表现。
关键词:公众参与;微博问政;社会管理;规范化
 
科技的发展拓宽了政治的表现形式和民主的渠道。微博时代的到来,让公众参与的方式更加多样。公众利用微博向政府表达意见,政府和官员能够回应和处理,这使得公众参与到宪法第2条所称的“管理国家事务,经济、文化事业和社会事务”有了新的途径。公众利用微博参与到公共事务,针对公共问题,向政府和官员表达意见,试图以公众的意愿去影响行政立法、决策和政府治理,并发挥监督作用。这种现象可以被称为“微博问政”。〔1〕微博问政已经展现了巨大力量。过去的一年里,我们看到了全国和地方“两会”的微博直博,看到了“宜黄事件”的悲惨,看到了微博带给河南女孩李盟盟的命运转变,看到了网友寻找窑工袁学宇的坚持和无奈,看到了“湖南抢尸案”的博弈拉锯,看到了“钱云会案”中公民观察团的努力与争议以及最新的“郭美美事件”……微博问政让我们看到更多的社会真相,了解到更多的政府信息,人民有了更畅通的向政府表达意见的渠道,有了更宽阔的讨论公共事务的平台。
本文的问题背景是,创新社会管理是时下执政党的重要政策考量,也是学者们面对和解决新问题的重要立足点。〔2〕网络时代的社会管理体制创新,需要关怀公众参与和微博问政。后者展现了强大的力量,并成为一种新的社会现象和潮流,开辟了追求个案正义、促成制度变革、推动法治发展的新路径。但考察微博问政的实例,并调查民众的意见,发现这种新兴的公众参与形式,不仅有天然的缺陷,又面对着缺少法律和制度规范、保护的困境。充分利用微博问政的优势和特点,既是对当下社会现象和问题的积极回应,也是创新社会管理体制、推进民主建设的要求和体现。微博问政何以能够迅速占据政治舞台的中心,成为执政者和人民共同瞩目甚至期待的民主表现形式?它如何实现个案的正义?又在如何推动公众参与甚至代议制民主的发展?尽管光彩耀人,微博问政也不是尽善尽美,它存在哪些问题?这些问题的根源何在?如何去回避这些问题?立法能否给予答案?
本文的核心命题是:微博问政给社会管理提出了新问题,同时也是新机遇,它正在成为制度变革和法治发展的新动力,展现了广阔的发展前景,但也存在很多难题,作用发挥过程中面对着诸多困扰。将其规范化是持续发挥其功用、推进网络公众参与和民主发展的驱动力所在。本文的任务则是分析微博问政规范化的必要性、正当性,并设计规范化保护的目标,以推动网络时代的公众参与,创新社会管理体制。

一、问题的提出

2010年9月的“宜黄事件”被认为是改变中国微博历史的一次事件。〔3〕“宜黄事件”的起因是2007年,宜黄县政府要兴建河东新区客运站,于当年对涉及该项目的居民住宅进行拆迁,由宜黄县投资发展有限公司负责拆迁工作。到2009年底,除钟家的三层楼房外,该项目拆迁范围内的居民住宅全部都已完成拆迁安置。经多次协调,双方无法就安置和拆迁条件达成一致。据官方通报,2010年9月10日上午,宜黄县城建部门工作人员到钟家“协调此事”,并开展“政策法规解释和劝导”工作,其间双方发生争执和冲突,钟家以浇灌汽油等极端方式“对工作人员进行威吓”,却“不慎误烧伤自家3人”。〔4〕但当事人却否认这种解释,他们称“当时家中楼下来了大批人,有40多人,试图强行破门而入。”“当时她被摁在地上,也不知道火是怎么着的。就看到钟如琴像个火球一样从楼上跳了下来。”“我当时吓傻了,要大家赶紧救人。但他们都看着。”〔5〕当天网上就流传开了一张“钟如琴像个火球从楼上跳下来”的图片。〔6〕
9月16日,钟家姐妹赴北京求助媒体时,在南昌机场被县委书记带队围堵,被迫躲入机场女厕内,并拨通某刊物记者的电话。不久,该记者发出了第一条有关“宜黄事件”的微博,呼吁网民的关注。50分钟后,有记者开始了微博直播“南昌北机场女厕攻防战”。〔7〕随着众多微博网友的关注,当日下午,钟家姐妹虽未能如约赴京,但得以重获人身自由,并就事件与政府商谈——后来的走向证明,这几乎是改变中国微博历史的一次“直播”。由于这次微博直播,原本单一的强拆自焚事件,开始向一个万众瞩目的公共事件迈进。次日晚,抚州市委紧急对拆迁自焚事件的8名责任人作出处理决定,其中负有重要领导责任的宜黄县委书记、县长被立案调查,后来此二人均被免职。〔8〕
“宜黄事件”显示了微博的巨大力量。微博直博让民众及时关注此事,信息被迅速、直接的传播。骇人听闻的事件过程,对当事人的极大同情,让大批民众通过网络进行声援,矛头直指地方政府,其后又导向了罪恶的强拆制度,其带来的舆论压力以及这种压力转化成的促进民众参与的现实动力,迫使政府必须紧急应对和谨慎处理。微博问政成为该事件中当事人“扭转局面”的关键。这是就个案而言的特殊意义。就法治整体而言,“宜黄事件”开辟了一种新的维权方式和公众参与公共事务的路径。强拆制度和“公权暴力”已经为众怒所指。“宜黄事件”糅合了强拆、自焚、威逼、暴力等各种因素,成为了万众瞩目的焦点。它已不再是钟家姐妹的个人问题,而成为了一起公共事件。该事件也推动了国家对拆迁立法和拆迁手段的重新重点关注,促成了新拆迁条例的尽快出台。
类似的事件在随后又有发生。〔9〕它们是创新社会管理亟需回应和解答的问题。社会管理创新是时下执政党和理论家共同思考的问题。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调:“扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系。”强调要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局,并提出要“发挥群众参与社会管理的基础作用”。〔10〕微博问政和网络公众参与的发展,逐步成为了现下公众参与的热点途径和社会主义民主政治发展的新方向。分析“宜黄事件”的全过程,发现公众的微博问政行为于其间发挥了重要作用,但后者却也存在很多难题。这些难题恰是其缺少法律和制度保障的结果。规范化保护微博问政就迫不及待,也是创新社会管理体制的要求。微博问政演化的“网络群体性事件”、“微博接力”、“微博集体讨伐”,甚至转化为现实行动,都成为了现下社会管理的挑战。推动微博问政的立法,将网络时代的民意表达机制、民众与政府的沟通交流机制法制化,正是为社会管理创新提供思路,及时回应社会新现象、新问题和新挑战。

二、微博问政的类型

本文收集、整理和分析了发生在2010年和2011年初的微博问政的典型案例,根据既有案例的不同特征而将微博问政进行了类型化处理。
第一类:主流型。即体制认可的微博问政,表现形式为党政机关与官员主动开通微博,发布信息,吸纳民意。其发起者多是党政机关和官员(以及人民代表)。具体实现模式是党政机关和官员创造条件,而民众利用微博问政,实现政府、官员与人民的沟通和交流,体现民主。特点主要有:(1)政府主导。(2)主流媒体参与和推动。(3)开放政务,让民众或是更清楚的了解政府运作模式,或是参与决策过程,或是对政府工作提出意见和建议,或是能够与领导人近距离接触(消除神秘感)。(4)人民的部分意见能够受到重视。(5)效果显著、成本小、代价低。其意义在于促使政府和官员、人民代表听取民意,注重与人民交流,提高立法、决策和执行的科学性和民主性。例如“平安北京、平安南粤受热捧”,2010年和2011年的全国和各地的“两会”微博直播。
第二类:问责监督型。即公众利用微博问政监督政府和官员,推动行政问责机制。一般由公众发起,但也有政府主动发起的例证〔11〕。其运行模式为微博问政成为启动问责机制的原因或重要推动力,从而实现对政府和官员的监督。特点主要有:(1)出现了严重的社会事件,造成了严重后果。(2)公权力机关及官员需要担负一定的责任。(3)引起了网民们的极大关注和声讨。(4)影响较大。(5)行政问责机制启动往往是最后的结果。其意义在于推动问责机制的变革,强化了对政府和官员的监督,有利于控制政府权力。例如“韩峰日记门”、山西毒疫苗致害事件等。
第三类:政策、决策、执行引起争议。即公众利用微博讨论和反思政府的政策、决策和执行,针对政府行为进行微博评论。一般由公众(范围从学者、社会知名人士到一般民众)发起,其中学者和意见领袖的观点往往会发挥较大的作用。其运行模式是微博成为了传递信息、观点的载体,同时也是形成、汇集、传递和表达民意的平台或重要工具,从而形成新的“公共领域”〔12〕。主要有如下特点:(1)政府政策的制定和执行存在缺陷,或是不民主,或是不科学,甚至违法。(2)存疑的政策在推行过程中产生了争议,引起了人民的不满。(3)微博为民众的讨论提供了便利条件,在微博上容易形成共鸣和互动,而针对性的讨论往往又容易引起关注。(4)形成政策批评和反思。(5)由于缺少法律和制度的规范,尽管它能够发挥一定的作用,但对政策的最终影响不大。其意义主要表现为:对政策有一定的影响,体现了民意对公权力运行的一定程度的影响力。例如“重庆打黑”系列案的微博热议、房价宏观调控政策的微博讨论等。
第四类:微博问政形成“网络群体性事件”。即公众利用微博“围观”社会公共事件,形成强大的舆论压力,迫使政府回应与变革。发起者主要是公众(包括网络知名人士、一般民众)。其运行模式是微博成为了形成、汇集民意的工具和平台。特点主要有:(1)公权力侵犯了人民的权利,或者出现了明显的社会不公正现象。(2)事件在微博上广泛传播,引起了网民的关注和声讨。(3)大量网民持续而深入的关注,对制造危险的公权力机构产生了巨大压力。(4)往往通过违法的公权力机构自我纠错来结束事件,少有因为司法判决而实现个案正义。(5)特定事件中能够推动实现制度变革,进而促进法治发展。其意义在于开辟了新的实现个案正义、推动制度变革、促进法治发展的路径。例如“宜黄事件”、“湖南抢尸案”等。
第五类:微博声援弱者,引起政府反应。发起者主要是公众(包括知名人士和一般民众)。其模式为:伴随着弱者的悲剧——这种悲剧可能直接由公权力造成,也可能并不直接因为公权力机关的行为,微博成为了传播信息、观点的载体,是舆论的中心地,而政府的压力也来源于微博“热议”。其特点表现为:(1)弱者的社会悲剧是民众关注的对象。(2)微博的广泛传播引起了网民的关注和声讨。(3)公权力在此问题上往往失语。(4)政府因为承受舆论压力而做出回应。其意义在于维护个案正义的同时,也推进法治政府的建设,引起人民对同类型事件的反思和对政府政策的质疑,进而可能推动制度变革。例如“李盟盟高考被落榜事件”、“山西尘肺病小伙获网友微博接力支持”等。
第六类:特殊个案在微博上引起争议。发起人主要是公众(从学者、社会知名人士到一般民众)。其运行模式是事件在微博上传播,影响了政府或官员的形象,迫使政府回应和处理,或是澄清真相,或是改变处理办法。其特点是:(1)公权力滥用、失职、违法或其运行不符合政治伦理,引起民众的强烈不满。(2)事件引起了网民们的关注,进而影响政府形象。(3)往往通过违法的公权力机构自我纠错来结束事件。其意义为推动政府公开事实真相,对保护当事人的权利有一定的帮助,对强化政府监督有一定意义。例如“湖北维稳办厅官之妻上访被打事件”、“紫金矿业7.3重大污染与记者封口费事件”。
第七类:微博组织和动员人民力量。即利用微博组织和动员民众,使民意从微博走向现实,让微博成为了公众实际参与公共事务的工具或平台。它的形成和发展一般由学者、知名社会人士、普通民众和政府共同参与。其模式为公众利用微博传递信息,核心人物组织和动员民众,大量民众参与并通过微博完成行动,即微博在此活动中扮演了载体的角色;或仅利用微博传递信息和组织动员,进而发展为现实中的行为。其意义在于微博问政成为了形成和汇集民意、传递信息、组织动员人群的重要工具,反映了微博的强大能量。例如“微博打拐”、“公民观察团”等。
综合分析上述七类案例后发现,微博问政更新了公众参与的话语体系。微博具有无中心化、信息海量化、大众化、匿名化、互动性强、多媒体色彩突出等特点,此外它还实现了跨媒介——手机、网页、即时通信工具等都可以成为发布、更新微博的平台。由于网络是向所有人开放的,在网络上就无所谓信息的提供者和使用者之分,也没有把关人。〔13〕因此微博上传播的信息是多元的。海量的信息经由微博传播,迅速扩展至不同层次的群体——这得益于微博传播的强烈放大效应。公众利用微博接收到各种信息,并借此表达意见——微博的互动性和多媒体色彩在此发挥了重要作用,公众能够利用多样的手段(包括文字、图片、视频等)以一对一、一对多等形式进行信息交换和意见交流。〔14〕此外,公众利用微博传递意见和信息多是匿名的——这种匿名性让公众无所顾忌且热情高涨,推动了微博问政的快速发展。〔15〕
它的创新表现在:(1)摆脱了时下社会组织化不足的弱点。传统路径下的公众参与,对公众的组织化要求很高。但由于中间组织的势弱、NGO发展不完备、媒体传达意见单一等原因,公众参与要发挥效果显得十分艰难。尽管微博也有单一、分散的缺点,但却因为它公开、传递快的特点,能够迅速汇集和统一民意。(2)解决了传统路径下公众参与门槛高的难题。低门槛、小成本、高效率是利用微博问政的优点;其他利用网络的意见表达方式,如博客、论坛、邮件等,或是因为互动性差,或是因为操作繁琐,或是因为不够直观,都逐渐被淘汰。(3一定程度上解决了过去政府信息公开不足、公众与政府之间信息资源不均衡的难题。网络时代,人民具有更细致的监督政府的手段和方式,所以微博问政往往基于大量的信息,一定程度上回避了前述难题。〔16〕(4)就政府而言,因为微博传递信息快、影响面广、可直达大规模人群等,微博问政也成为他们听取民意、取得民众支持的重要渠道,有助于决策的科学化、合理化和公开化。

三、微博问政的缺陷

第一,尽管公众参与本身具有强烈的民主属性〔17〕,但它仍不能取代代议制民主〔18〕。代议制民主在近现代政治中发挥着不可替代的功用,它已经被证明是控制权力的有效方法。微博是公众透过网络参与到公共事务的较佳方式,但民意的传达如果只能依赖这种单一的、分散的和弱影响力的方式来完成,其能量无疑是有限的。〔19〕究其缘由仍是民主机制扭曲的结果。尽管微博问政能够让民众畅快的表达其意见,但对政府立法、决策甚至监督的影响都很小,这是因为微博问政毕竟没有代议制民主的支撑,官员也不需要依靠人民的支持来保住官位和获得升迁。这种背景下,法治的作用就显得弥足珍贵。以法律和制度来规范公权力的行为,保护微博问政,减少代议制民主发展不足的消极影响,是无奈之下的最佳选择。
第二,微博问政的易操控性让其发展面临很多变数。科技的发展使得微博与民意之间的关系越来越复杂。现代社会,民意成为了影响政治极为重要的因子。但网络上的民意具有显著的不稳定性且容易受到影响。就舆论影响而言,选举过程中的舆论只需要独立,因为选民有理性判断的空间。但在参与民主过程中,舆论是影响民意以及公众实际参与和态度的关键。〔20〕这在我国政府信息公开不足、舆论受到严格控制、公民的知情权缺少有效保障的背景下显得格外重要。〔21〕公众在千篇一律的报道中,则会茫然四顾、无所适从,微博问政也就成为了无源之水。
第三,微博的匿名性以及由此导致的无责任性,虽然有助于微博问政的快速发展,同时也有可能使公众参与陷入到无序甚至失控中。有序是发挥参与式民主优势和功用的基本前提。如果民众的参与失控,那极容易陷入到“大民主”的危险中,也容易导致“多数人的暴政”。〔22〕当微博成为了组织和动员人民的工具,而人民又被误导时,就有可能让民意流向错误的方向。网络时代,上述危险性就被加倍放大。当公众参与被广泛认为是一种可控的民主形式,微博问政却成为了形成和汇集民意、传递信息、组织动员人群的重要方式,不仅可能造成不理性的后果,也会成为公权力防范的对象,使其发展蒙上了阴影。规范化不仅能保证微博问政的理性,也是消除统治者疑虑的手段。
第四,微博问政的虚拟性影响了其效果的发挥。例如,社会分层和各层次的群体占据资源的不同,让微博上“流传”的往往只是一部分人的意志。这种微博问政参与的不公平,很有可能就导致现实资源分配的不公平。如何平衡不同利益就是开通和使用微博的政府机构和官员的重大任务。而传统的公众参与途径在微博问政面前,显得过于繁琐且成本太高,以至于公众可能会简单的做出“理性选择”,以便捷、经济的微博来表达意见,而不去参与和关注现实中的听证会、交流平台等。〔23〕不仅如此,在社会分工细密,专业化和技术性如此之强的现代社会,这种虚拟参与的成效也有理由被怀疑。此外,代议制民主赖以存在的人民选举人民代表的模式,在微博时代被逐渐打破。人民或是对选举漠不关心,或是在监督人民代表时苍白无力,或是逐渐疏离民主政治。〔24〕在代议制民主发展极为不足的中国,这种危机感更显突出。
第五,微博问政不仅有天然缺陷,规范化不足也让其面临很多障碍。例如,被动接受和参与到微博互动中的政府机构和官员,缺乏主动性和积极性。“两会”期间的很多“热博”,会议一结束就成了“死博”,让微博问政成为一场“政治秀”,就是明证。微博问政存在程序上的瑕疵,问政质量也无法保障。例如,微博上政府与人民打得火热,但一离开网络,意见就有可能被束之高阁、置若罔闻。

四、微博问政推动法治发展的困境

微博问政推动了法治的发展,这在不同类型中有不同的表现。例如,在“主流型”中,政府、官员和人民代表主动推动“沟通交流机制”创新,增强立法、决策、执行的民主性和合法性;在“问责监督型”中,微博问政控制公权力的效果得到充分展示和运用;在“微博组织和动员人民力量”的类型中,微博问政将民意、人民行动、政治压力、制度变革有效的结合,反映了现代政治的特征。限于篇幅,本文仅以“宜黄事件”为例来说明微博问政推动法治发展的路径及其面临的困难。微博让事实真相被广泛传播,导致该事件的“峰回路转”,不仅官员被问责,而且引起了对拆迁制度的深入反思以及该制度的变革〔25〕。“这次事件给了我一个深刻的教训,给了我们当头一棒。”被问责前的宜黄县县委书记邱建国曾对记者说。〔26〕全国人大代表、江西省委书记苏荣在接受访谈时也指出,江西省从去年宜黄拆迁自焚事件中得到的教训是深刻的,要学会从互联网了解社情民意。〔27〕
改革开放以来,中国重新回归法治的道路。但法治发展却命途多舛,曲折困境。很多学者对此问题进行过反思,并指出发展方向。〔28〕有代表性的意见如张千帆教授认为,中国要实现从宪法到宪政的过渡有两条路,一条是官方路径,一条是民间路径。他所称的官方路径是指由政府自发推行的制度改革。这种改革成本低,效率高,其不足在于缺乏可持续性,典型例证是“齐玉苓案”。另一种路径是民间发动,迫使政府进行制度改革,即由民间发起但不是由人民完成。这条路径和官方路径不同,它具有可持续性,但缺点是成本高、难度大,而且结果不确定。〔29〕孙志刚事件可以被认为是民间压力促成法治进步的典型。张千帆教授称之为“孙志刚模式”。〔30〕
循此思路,微博问政体现了一定的特殊性。以“宜黄事件”为代表的微博问政推动法治发展的基本模式是:制度之恶——权力滥用——社会悲剧——微博传播——公众参与——政府回应——制度变革。而“主流型”、“问责监督型”、“政策、决策、执行引起争议”等类型的微博问政在促进法治发展的进程中,人民力量的聚集与政府的创新都发挥了作用。由此可见,微博问政和网络公众参与促进法治发展的模式可以被认为是张千帆教授所称的两种路径的结合。具体表现为,微博问政是民众自发和主动的行为,通过舆论甚至转换为现实行动给政府和官员施加压力,最终达至推动个案正义、促成社会进步的目标。另一方面,微博问政也契合了政府改革的思路,或是恰到好处的符合了政府以及官员“创新”或者“作秀”的思路。即使是被动的压力,往往也需要政府的配合和参与。在当下,越来越多的政府机构开始重视网络民意,将网络舆情作为了重点考察对象〔31〕,也说明了网络公众参与和微博问政已经逐渐进入到了政府的视野中。微博问政正在成为推动法治发展的第三种路径。
“宜黄事件”可谓是微博问政的代表之作。以该事件为例,我们可以发现此种促成法治发展的模式的局限。
首先,成本高昂。需要在网络上引起关注,事件本身往往需要有“引入注目”之处。申言之,微博问政立足的事件本身或者是关涉到大多数人的共同事件,或者是经过发酵、演化的个案。〔32〕因此,它推动法治发展必然随着公权力的作恶和个体的痛苦。“宜黄事件”的骇人听闻就是该事件迅速被关注的重要原因。
其次,选择性强,容易受操控。社会事件和公共问题层出不穷,甚至不计其数,能够引起轰动除了有“爆炸性”的内容外,还要很多额外因素的作用。但到底哪些事件和问题才能成为推动法治发展的选项,十分容易受到权力的控制,以至于微博问政经常“无功而返”。
第三,偶然性、不确定性突出。“宜黄事件”就体现了“迂回曲折”,不仅有社会悲剧,还有手机拍摄、微博传播、记者帮助、媒体跟进、网络声援。这其中任何一步被控制,可能就无法进步。全国性的影响才是“宜黄事件”最终取得重大进展的关键。单一的事件迅速产生全国性影响后,才有可能引起链条反应,导致从上至下的问责、反思和改变。就效果而言,制度变革往往是最后一步,但即使是最前的一步——问责,往往也会因为各种各样的原因而举步维艰。例如“谢朝平案”中,当事人具有浓烈的体制色彩(其供职的《方圆法治》是《检察日报》旗下刊物),即便如此还受到陕西渭南警方的“跨省追捕”。〔33〕
第四,人民的麻木可能成为微博问政推动法治发展的障碍。例如前文提到的微博问政的代表性稍显不足。另一方面,尽管感同身受,但毕竟事件没有降临在自己的身上,因此公众才会如此热烈并肆无忌惮的发表看法,热火朝天地声援、讨论。但公民的权利意识、民主意识是否因此而萌生、成长却不可得知。这种“公民被隐藏”的现象,极有可能导致网络时代的政治危机。从经验来看,以微博问政来推动法治发展的代价会越来越高,因为社会悲剧越来越多,民众对此已经“麻木不仁”甚至习以为常,“耐受度”也在不断提高。甚至只有特别的惊天动地的大案才能产生“足够”的社会影响。例如“钱云会案”中,正是因为“村长之死”的照片惨不忍睹、触目惊心,而事件本身又骇人听闻,才引起了全国性震动。
第五,现下网民的法治意识不够强烈也是法治发展的困境。“河北大学交通肇事案”(即“我爸是李刚”事件)就是体现。该事件引起了网络上的巨大反响,大量网民参与到这起公共事件的讨论中,对被害人的声援和对肇事者的谴责达到了一个前所未有的“高度”。但这种声援与谴责往往偏离了方向,对当事人以及法院都造成了不必要的困惑。而“药家鑫案”更是将这种危险推向了极致。在检察院尚未公诉时,网络上对此事的关注和评论已经热火朝天;进入审判阶段后,民众的讨论更是肆无忌惮,引起极大争议。这对于个案的当事人而言显得不公平;对法治全局而言,则可能是对法官独立判断的干扰。〔34〕
第六,法律规定与行政裁量权之间的空隙,往往成为政府和官员拒绝微博问政的理由和借口。行政权从“执行”到“管理”,已经成为了事实。〔35〕法律对行政权的约束与行政机关裁量权之间存在着张力,这种张力直接或间接的成为了行政机关滥用权力的来源。微博问政虽然造成了很大声势,让政府承受压力,但却并不能成为必然推动制度变革的动力。这一方面是因为制度本身的收缩空间(这些空间恰好是预留的漏洞),另一方面也是因为裁量权缺少监督、制约和具体的规范。
最后,其成果的取得往往基于非制度化和非规范化的方式,与法治原则本身悖离。这也说明了现下微博问政推动法治发展的关键难题。法治的首要内涵就是将公权力纳入到法律的轨道〔36〕,但微博问政成效之取得往往是公权力机关慑于微博以及其他媒介上的压力(大部分情况会导致上级政府的施压),而以自我纠错的方式来实现。进步的取得固然值得庆幸,但其模式却值得反思。此种背景下,规范化微博问政就显得尤为重要。

五、规范化保护微博问政的意义

由上文可知,微博问政更新了公众参与的话语体系,为创新社会管理提供了新思路、新机遇。它提供了寻求个案正义、推动制度变革、促进法治发展的进路和契机,但也面临着很多缺陷,后者让微博问政法治价值的实现面临很多障碍。规范化保护微博问政是时下的最佳选择,它体现了社会管理体制创新的宪法和法律追求。其意义简要论述如下:
第一,表征民主,体现民主原则的具体化。民主是宪法的基础性价值之一,宪法中宣示的人民主权亦与民主原则异曲同工。〔37〕现代民主理论愈加强调直接民主和参与式民主,尽管它们存在着一定的危险。〔38〕我国宪法第2条可以被认为是“民主条款”(或“人民主权条款”),该条同时强调了代议制民主和参与式民主。如果将民主分为宏观和微观两个层次来理解,则可以有效协调代议制民主和参与式民主——在微观的视角,公众参与不仅是可行的,也是必要的。〔39〕这在我国有更特殊的意义——“两会”之外如何体现民主,公众参与提供了很好的答案。此外,个体只有通过参与才能学会民主的方法,学会自我管理。〔40〕微博问政作为公众参与的新形式,体现了民主的原则和人民主权的具体要求。
民主原则下的责任政治也是微博问政立法的基础所在。民主要求任何政治上的决定和国家意志的表达的正当性基础都源于全体人民。〔41〕责任政治可以追溯到民主和人民主权理论,也是当下行政国家和法治政府背景下亟需确立的原则和机制。它不仅要求政府必须对人民和人民代表负责,还要求有规律的任期制,而后者则须经由选举的方式来完成。〔42〕这反映了人民的统治,但却仍显得不足——因为人民只有在选举时才能实现责任政治对权力的要求,然而选举却是断裂的。公众参与就填补了缺口。〔43〕微博问政不仅成为了责任政治原则的核心要求,也是行政过程正当性的来源之一。以法律明文规定政府的责任,使微博问政成为政府机构及官员的当然工作内容,是依法行政、建设法治政府的体现,也是微博问政能够持续和快速发展的前提。
第二,保障公民的言论自由。宪法关于言论自由的规定,内涵了公民享有以微博这种形式表达政治意见、参与政治活动的权利。就其本质而言,公民运用微博的形式表达意见、参与公共事务,具有自由权的一般属性,更可被视为广义的言论自由加以保护。它形成的微博问政这一具体的公众参与模式,也需要以公民享有言论自由的基本权利为基础和前提。就此而言,微博问政的价值主要有:(1) 追求真理,探求事实的真相。〔44〕网络是公众发掘事实真相和政治信息的重要来源地,微博问政更是公众追求公共事务本质的手段。(2)健全民主政治。〔45〕民主政治需要人民的参与,微博问政是传递民意、实现监督的重要方式。(3)维护个人自主、实现自我价值。〔46〕它强调言论自由本身的目的;作为人的基本价值之一,微博问政是个人自主、自治的体现,理应得到保障。
发挥言论自由主观防御权的效用。言论自由作为典型的消极权利,其效力首先表现为防御公权力的侵犯。这在中国尤其需要强调。因为我国公民在利用微博和网络问政时往往会受到合法的甚至非法的侵害。在“纽约时报案”(New York Times Co .v. Sullivan)后,美国极大限制了对官员及公共人物的名誉保护。联邦最高法院不仅修正了名誉权侵害的巨额赔偿制度,而且要求名誉受到侵害的官员以及“公共人物”(public figure)要证明被告的陈述须有“实际的恶意”(actual malice)。这对保护人权、限制公权力有着极为重要的意义。但中国的公权力机关与官员们经常会打着“诽谤”的旗帜,限制公民的网络言论自由,甚至制造实质的危险。实践中也有公民因为问政的言论而获罪的例证。〔47〕政府机构和官员往往以“名誉”受损、公民言行构成“诽谤”为由,加以责难。立法规范公权力的边界,能够发挥充分发挥言论自由的主观防御权作用,防止公民“因言获罪”、“因参与获罪”。
规范化保护微博问政也体现了对言论自由的宪法制度性保障。制度性保障是基本权利的一项重要效用〔48〕,现代宪法学理论一般认为基本权利除部分仅具有消极防御作用外,多数同时具有宪法客观制度性保障作用,后者主要强调基本权利具有客观法规范之本质,也是宪法所保障而非立法者支配的对象。〔49〕简言之,为了保障宪法权利,立法者必须建构相关法律制度以形塑基本权利之内涵,为基本权利的保障提供制度性支持。〔50〕立法保障微博问政,并建立起保护公民网络言论自由、实现公民政治权利的制度(包括相应的组织、程序),将是微博问政立法的重要任务以及使命。
第三,立法保护微博问政能够将公民的监督权及其实现细致化。宪法第41条的性质争论由来已久〔51〕,但它包含的公民的批评、建议和检举权应属于典型的监督权。公众利用微博问政就体现为行使监督权。在前文提到的七类微博问政案例中,有一类即公众利用微博实现对政府及官员的监督。规范化微博问政,细化公民的监督权,让后者能够切实实现并发挥民主效用,正是规范化的追求。
立法也有助于控制政府权力。权力来源于权利,公权力是个人权利的一种伴随物。〔52〕控制政府权力是宪政语境下的基本命题。麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇就曾指出:“……如果能够以神来统治人,那么无论外部或内部的政府制约就没有存在必要了……对政府的首要控制乃是依赖人民,但经验早已教导人类辅助防御的必要性。”〔53〕密尔也曾指出:“因为政府整个来说只是一个手段,手段的适当性必须依赖它的合目的性。”〔54〕立法规范微博问政,在增加权力的合法性、民主性、科学性基础的同时,实现人民对权力的控制和制约。
第四,无救济即无权利。规范化能够为公众微博问政提供畅通的司法审查的救济途径。司法审查制度不仅是司法权保护人民权利、实现救济的渠道,也是权力之间相互制约、维持平衡的基本途径之一。应该将侵犯公众利用微博问政的行政行为界定为可诉。它也将是微博问政立法法律责任部分的重要前提。
第五,规范化符合民意的要求,也契合了执政者的思路。参与作为公众表达政治意愿、践行民主的方式,体现了公民自治的需求,也是公民权利意识觉醒的体现。亨廷顿曾提出“经典政治秩序模型”:社会参与的程度越高,参与的意愿越高,而参与的制度化程度越低,则政治越不稳定(即政治参与/政治制度化=政治动乱)。〔55〕这一理论在中国尤有现实意义,因为当下公众的参与意识及参与行动已越来越强烈,然而公众参与的制度化程度却远远低于其制度化要求。这无疑应是一种警讯。
目前看来,中国的政治体制的改革更多的体现在微观层面。在代议制民主的改良迟迟不能突破的情况下,公众参与的兴起是当权者和人民在探求改革时而为的共同选择,因而得到了极高的政治认同。胡锦涛同志在党的十七大上所作的报告指出:“……坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业……”“……推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见……” 〔56〕微博问政契合了这种政策认同,有很大的发展空间,规范化也将成为执政者的重要选择。
根据我们所做的调查〔57〕,有76%的受访民众认为,政府与人民之间沟通渠道不畅通,政府没有很好的听取人民的意见。有超过75%的受访民众不排斥使用微博针对公共事务向政府表达意见。有79%的受访民众认为,立法规制是让政府更加重视网络上的公众意见和建议的方式。而如果公众网络上的意见长期、多次不被重视,有超过一半的受访民众会对政府失去信心。由此可见,规范化微博问政既是将这种民意形成、传递和表达的渠道法制化、合理化,也是在保护和提升政府公信力、拉近政府与人民的关系、增加决策和执行的民主性基础。
第六,让公权力服饔于规范设计的程序框架,为微博问政的运行过程和人民的权利提供切实有效的保护,是规范化的重要目标,也是其效果的体现。如何让政府主动接受微博上的民意,而不是仅仅迫于舆论压力被动应对,是研究的重点。这也是制度设计首要的关注内容。考察七类微博问政案例后发现,仅有政府、官员以及人民代表主动发起的微博问政是平稳的、低成本的、高效的;而其他各类案例能够发挥作用,或是伴随着社会悲剧,或是政府囿于微博上强大的舆论压力,或是因为公众的切实行动。所做的社会调查结果显示,81%的受访民众认为政府应该重视公众微博上的意见,但仅32%的受访民众认为微博问政能够发挥作用,也说明了这种挑战。
通过强化微博问政的程序,规范化能够为公民“设计”出“程序权利”,使政府机构背负发起、组织和处理公众意见的责任和义务。尽管对国家机构设定的听取公众意见、推动公众参与的义务散见于一些立法,但这些规定大多没有让公众参与成为严格的、必须履行的法律义务,而且对其程序设计语焉不详或不甚完备。立法可以进一步完善。例如,可以强调政府机构必须开通网络互动平台,一定条件下必须听取公众的意见,一定的条件下必须以一定的(标准)方式对公众参与进行反馈等。

六、结论

创新社会管理体制是当下社会利益“井喷式”的多元化带来的挑战,也是新技术、新事物提出的新要求。微博问政为个案正义实现、制度变革、法治发展都提出了新机遇、新思路,并迅速改变了法治发展的路径,占据了政治舞台的中央,其散发的光芒,已经照耀了政治体制改革的天空,以至于被认为是中国式民主的未来所在。但它也存在很多缺陷,作用的发挥也面临很多困扰。缺少法律和制度的规范,微博问政在傲慢的权力面前显得战战兢兢、如履薄冰。而这恰恰是其能否长久和持续发展的关键。规范化保护微博问政,一方面是解决时下难题和困惑的契机,另一方面也是推动其发展的长久动力。在社会管理机制创新和社会主义民主政治发展的大背景下,规范化保护微博问政,促进网络公众参与,应对网络时代的新问题、新挑战,将是当下的重要任务。
 


*         秦前红:法学博士,武汉大学法学院教授、博士生导师;李少文:武汉大学法学院2007级本科生。
〔1〕它有别于一般的政治性言论的表达(尽管其本质上如此),后者可能是(单一或群体的)民众的维权行为,却非公众针对公共问题的参与行动;也非民众的街头行为甚至“革命”。本文界定的微博问政也不包括公众利用微博向司法机关审判未决案件时施加压力的行为。
〔2〕参见夏学銮:《社会管理体制如何创新》,《人民论坛》杂志(总)第323期。
〔3〕 关于此事件,可参见财新网的报道《抚州拆迁自焚事件》,地址:http://policy.caing.com/2010/fuzhouchaiqian/,2011年5月30日最后访问。
〔4〕 参见财新网的报道《抚州拆迁“自焚” 官方声明仍存疑点》,地址:http://policy.caing.com/2010-09-14/100180296.html,2011年5月30日最后访问。
〔5〕 参见财新网的报道《烧伤者钟如琴手机录音还原事件经过》,地址:http://policy.caing.com/2010-09-13/100180146.html,2011年5月30日最后访问。
〔6〕 参见财新网的报道《江西抚州拆迁户三人自焚》,地址:http://policy.caing.com/2010-09-12/100179598.html,2011年5月30日访问。
〔7〕 参见新华网的报道《江西宜黄县委书记被指机场围堵上访拆迁户》,地址:http://www.nmg.xinhuanet.com/xwzx/2010-09/17/content_20927069.html,2011年5月30日最后访问。
〔8〕 参见财新网的报道《江西宜黄县委书记县长被免职》,地址:http://policy.caing.com/2010-10-10/100187073.html,2011年5月30日最后访问。
〔9〕 例如湖南株洲的“拆迁自焚案”,参见《湖南株洲为阻止拆迁屋顶自焚农民在医院死亡》,地址:http://news.ifeng.com/society/1/detail_2011_05/02/6109601_0.shtml,2011年5月30日最后访问;湖北鄂州的“拆迁自焚案”,参见《湖北鄂州女教师自焚抵抗强拆》,地址:http://hubei.takungpao.com/html_content/2011-04-25/78632.html,2011年5月30日最后访问等。
〔10〕 参见新华网2011年2月19日的报道《胡锦涛:扎扎实实提高社会管理科学化水平》,地址:http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/13958405.html,2011年5月30日最后访问。
〔11〕 例如著名的“网络问政拉下规划局长事件”,参见《中国网络问政2010年十件大事》,地址:http://tech.ifeng.com/internet/detail_2011_01/10/4183712_0.shtml,2011年5月30日最后访问。
〔12〕 哈贝马斯指出,所谓“公共领域”,首先意指社会生活的一个领域,在这个领域中,像公共意见这样的事物能够形成。公共领域原则上向所有公民开放。公共领域的一部分由各种对话构成,在这些对话中,作为私人的人们来到一起,形成了公众。……公共领域是介于国家与社会之间进行调节的一个领域,在这个领域中,作为公共意见的载体的公众形成了,就这样一种公共领域而言,它涉及公共性的原则——这种公共性一度是在于君主的秘密政治的斗争中获得的,自那以后,这种公共性使得公众能够对国家活动实施民主控制。参见[德]尤尔根·哈贝马斯:《公共领域》,汪晖译,载汪晖、陈燕谷主编:《文化与公共性》,三联书店1998 年版,第 125—126页。
〔13〕 参见秦前红、陈道英:《网络空间言论自由的法律界限初探——美国相关经验之述》,载《珞珈法学论坛》第3卷,武汉大学出版社2003年版,第1页。
〔14〕 “宜黄事件”就是例证。正是因为有触目惊心的“自焚”照片,才能引起极大的关注。媒体、记者、社会知名人士和学者积极加入到接力报道和传播中,展现了网络和微博的力量。
〔15〕 例如在“山西问题疫苗事件”中,面对权力导致的恶,网民义愤填膺,但这种意见表达多是匿名的,恰好回避了传统媒体忌讳的问题。关于此事件的报道可参见《问题疫苗疑致山西儿童死亡》,地址:http://news.sina.com.cn/z/shanxiyimiao/,2011年5月30日最后访问。
〔16〕 政府信息公开和透明化应当是公众参与的必要性制度条件。参见蔡定剑:《公众参与及其在中国的发展》,载《民主是一种现代生活》,社会科学文献出版社2010年版,第197页。
〔17〕 参见王锡锌:《行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架》,《清华法学》2009年第2期。
〔18〕 参见前引〔16〕,蔡定剑文,第184—185页。
〔19〕 例如,在“山西问题疫苗事件”中,该事件最初由微博曝光,并在微博上广泛传播,再有传统媒体跟进报道,虽然引起举国瞩目,取得一定的成效,但却并没有能够达至理想的效果。山西省政府官员在相关问题上的蛮横态度也是此次事件的突出特征。关于此事件的报道可参见《问题疫苗疑致山西儿童死亡》,地址:http://news.sina.com.cn/z/shanxiyimiao/,2011年5月30日最后访问。它表明,在缺少代议制民主的前提下,微博问政的效果是有限的。这一方面是因为,微博并非传统媒体,并不能产生现实的直接的强力的舆论压力,微博的力量必须积蓄到一定程度并引起更高层级的关注,才能够真正引起重视。另一方面则是因为民主机制的扭曲。
〔20〕 参见[美]乔万尼·萨托利著:《民主新论》,冯克利、阎克文译,上海人民出版社2009年版,第117页、第134页。
〔21〕 “新疆、四川官办智障奴工基地”事件就显示了这种尴尬。记者发掘出的真相,在强大的政治压力和舆论控制背景下,逐渐被淹没。此事件悄无声息的在传统媒体上消失,而只能在微博上流传,不仅显示了微博问政的优势,也反映了微博问政发挥作用的困境。关于此事件的报道可参见:《四川渠县“奴工”黑市》,地址:http://money.163.com/10/1229/08/6P2DVG1A00253DC8.html,2011年5月30日最后访问;另见《渠县“救助基地”智障奴工调查》,载《凤凰周刊》2011年第1期。
〔22〕 参见姜明安:《公众参与与行政法治》,《中国法学》2004年第2期。
〔23〕 微博问政的兴起让传统的公众参与路径显得十分尴尬。“鄂州规划局听证会造假事件”就凸显了这样的难题,并导致人民对传统模式的越加不信任。关于此事件的报道可参见《鄂州规划局听证会弄虚作假引火烧身》,地址:http://zfwlyq.jcrb.com/rdbb/201006/t20100622_377540.shtml,2011年5月30日最后访问。
〔24〕 尽管参与式民主的兴起,与民众越来越不信任代议制民主、不参加选举投票等现象有很大关系。参见前引〔20〕,乔万尼·萨托利书,第119页。但实践经验表明,参与式民主却没有解决这样的难题,反而走上了相反的方向。
〔25〕 参见范正伟:《“围堵”无助化解矛盾》,《人民日报》2010年09月20日第09 版;张铁:《主张权利不能总靠“自伤”》,《人民日报》2010年09月14日第 09版。
〔26〕 参见谢海涛、刘长、刘虹桥:《宜黄拆迁负面样本》,财新《新世纪》2010年第39期。
〔27〕 参见《江西省委书记苏荣回应宜黄拆迁自焚事件:教训很深刻》,地址:http://news.ifeng.com/mainland/special/2011lianghui/minyidaiyanlu/detail_2011_03/05/4992883_0.shtml,2011年5月30日最后访问。
〔28〕 例如李龙:《对中国法治发展的责任担当》,《湖北日报》2010年11月25日第013版;袁曙宏、韩春晖《社会转型时期的法治发展规律研究》,《法学研究》2006年第4期;张千帆:《改革为什么会越改越糟》,《财经》2010年9月13日;张千帆:《中国宪政的路径与局限》,《法学》2011年第1期。
〔29〕 参见张千帆:《中国宪政的路径与局限》,《法学》2011年第1期。
〔30〕 参见张千帆2010年10月28日在中国政法大学的演讲,地址:http://www.aisixiang.com/data/38851.html,2011年5月30日最后访问。
〔31〕 著名的模式如所谓的正义网“政法网络舆情”、人民网“网络舆情”等。
〔32〕 网络上流传的事件为什么能够引起网民们的关注和讨论?有学者指出有两种原因:其一,互联网公共领域的出现使得民众突然有了言论平台,有了发挥影响力的机会;其二,曝光的社会现象让民众感同身受,激发了民众的讨论热情。参见吴啟铮:《网络时代的舆论与司法——以哈贝马斯的公共领域理论为视角》,《环球法律评论》2011年第2期。
〔33〕 参见《南方都市报》2010年9月14日AA19版的报道:《陕西临渭警方提请批捕谢朝平》,地址:http://epaper.oeeee.com/A/html/2010-09/14/node_523.htm,2011年5月30日最后访问。
〔34〕 这也说明了微博作为宽阔的言论平台,将分散的、单一的言论汇集而形成的无组织性的群体的特性。勒庞曾指出,群体会表现出个人没有的特点——个体自觉性在群体面前往往会消失,而形成集体心理。参见[法]勒庞:《乌合之众——大众心理研究》,冯克利译,广西师范大学出版社2007年版,第45页。因此,在微博上就容易出现极端化的现象,此即为“群极化”现象。参见[美]凯斯·桑斯坦:《网络共和国——网络社会中的民主问题》,黄维明译,上海人民出版社2003年版,第50—51页。
〔35〕 参见王锡锌:《当代行政的“民主赤字”及其克服》,《法商研究》2009年第1期。
〔36〕 参见秦前红、陈道英、王自成、伍华军、韩树军:《比较宪法学》,武汉大学出版社2007年版,第50页。
〔37〕 参见陈慈阳:《宪法学》,元照出版2005年版,第165页。该书将民主作为了现代宪法的基本原则之一。另见张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2008年版,第52页。该书也将民主作为了现代宪政的基本价值和原则之一。
〔38〕 有学者已经指出了这种趋势。参见前引〔22〕,姜明安文。
〔39〕 参见王锡锌:《公众参与和行政过程——一种理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,前言第7页。
〔40〕 [美]卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》,陈尧译,上海人民出版社2006年版,第102、103页。
〔41〕 参见前引〔37〕,陈慈阳书,第168页。
〔42〕 参见同上书,第169页。
〔43〕 参见前引〔20〕,乔万尼·萨托利书,第86页。
〔44〕 密尔认为,言论自由的基本价值之一就是探求真理,真理也只有在言论自由的条件下才能被发现和证明。参见[美]密尔:《论自由》,于庆生译,中国法制出版社2009年版,第25、43、80页。
〔45〕 美国著名学者、有着“言论自由理论家”之称的米克尔约翰区分了“公言论”和“私言论”,“公言论”包括政治性言论、有助于开发民智实现选举时的理智的言论等,这种言论的自由才是真正的言论自由。参见[美]米克尔约翰:《表达自由的法律限度》,侯健译,贵州人民出版社2003年版,第67—68页。微博问政本身体现的是公民政治性言论的自由表达,它不仅是人的价值的体现,也是民主政治进程中必不可少的内容。
〔46〕 参见前引〔44〕,密尔书,第14、84页。
〔47〕 例如“宁夏吴忠市民王鹏因举报被警方跨省追捕”事件,就是这种危险的印证。该事件的详情可参见:http://news.sina.com.cn/c/2010-12-03/012521574063.shtml,2011年5月30日最后访问。相同的例证还包括了“谢朝平案”、“《经济观察报》记者仇子明被通缉案”等。这些事件都引起了微博上的广泛讨论,并在微博问政形成的群体性压力下才得以妥善解决。
〔48〕 参见前引〔37〕,陈慈阳书,第351页。
〔49〕 参见同上书,第351页。
〔50〕 参见欧爱民:《德国宪法制度性保障的二元结构及其对中国的启示》,《法学评论》2008年第2期。
〔51〕 通说认为它可以归入到宪法理论中的政治权利(或参政权)范畴。参见秦前红主编:《新宪法学》,武汉大学出版社2005年版,第107、109页。它由两种不同性质的权利组成:监督权和请求权,前者包括公民享有的对国家机关及其工作人员的批评、建议和检举权,后者则包括了申诉、控告权和国家赔偿请求权。
〔52〕 参见前引〔36〕,秦前红等书,第186页。
〔53〕 [美]汉密尔顿、麦迪逊、乔伊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1980年版,第264页。
〔54〕 [英]密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1982年版,第17页。
〔55〕 参见[美]塞缪尔·P·亨廷顿:《变革社会的政治秩序》,王冠华、刘为等译,生活·读书·新知三联书店1989年版,第4—5页,第50—51页。
〔56〕 胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告,地址:http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_5.htm,2011年5月30日最后访问。
〔57〕 我们选取了武汉市四区(武昌区、洪山区、江岸区、汉阳区)的200名民众为调查对象,通过寄送和发放问卷的方式进行调查,得出上述结论。下文所指的调查均指此调查。
 
(本文原载《东方法学》2011年第4期)

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