所谓“违章建筑”，是指在未取得土地使用权的地块上搭建或用途不符合规划、未经批准的建筑。任何国家都有城乡规划，公民只能在规划指定的用途范围内行使自己对土地的使用权；不符合规划的建筑根本不应该开建，建成了也应被拆除。问题在于，为什么规划？和立法一样，规划不是政府随意限制人民活动自由的一种权力，而是为了实现公共利益最大化而采取的必要措施。如果把猪圈建在市中心、把耕地浇上钢筋水泥或在泄洪道盖起高楼大厦，当然就破坏了人们的日常生活、经济生产甚至基本安全。因此，现代文明生活离不开规划，但是并非所有的规划都是正当的，正当的规划必须最大程度地保护和促进特定社会的公共利益。如果规划方案中的用途限制没有促进公共利益，而只是限制了私人经济活动自由，那么这种规划本身就不正当地剥夺了人民充分利用和享受自己财产的基本权利。换言之，只要人民对财产权和经济活动自由的合理行使并没有实质性地损害他人和社会利益，那么这种自由就不应该受到政府规划的任意限制；否则，违法的恰恰是把公民合理搭建的建筑定性为“违章”的任意规划。

       如何保证政府规划符合公共利益、防止规划过于严格或任意？就和征地拆迁一样，规划的公共利益也只有通过有效的公民参与才能得到保证。在法治发达国家，政府规划的制定和变更都需要广泛征求民意；得不到多数民意支持的规划方案自然无疾而终，否则决策者在下次选举中的选票就会因而一意孤行而付诸东流。事实上，许多市镇的规划正是由地方议会通过的；周期性选举保证了规划方案符合地方多数民意，而多数民意最准确地体现了地方公共利益。反观中国，当前最大的问题就是公共决策的公民参与严重不足，无法保证规划和征地等重大决策真正符合公共利益，因而无法防止政府规划的任意性。在缺乏公民参与的情况下，规划的正当性与合理性得不到保证，“违章建筑”究竟违反了什么、是否应该拆除也往往成为见仁见智的问题。

       事实上，关于“拆违”的补偿问题在房屋征收与补偿条例的征求意见过程中即已产生争议。虽然条例明确规定对违章建筑“不予补偿”，但是在现实执行过程中却很少分文不补；譬如唐福珍之所以自焚并非因为她的“违章建筑”没有得到任何补偿，而是双方就补偿标准达不成协议。这种妥协也变相说明政府界定“违章建筑”的权限过宽，很难避免任意性，因而不补偿原则因当事人抗争而不得不在“拆违”执行过程中打折扣。

       即便规划本身是合理的，违章建筑应该拆除，政府在执行过程中也可能出现偏差。一个经常发生的现象就是政府明明发现违章建筑正在兴建，却没有及时制止；等到木已成舟，再来罚款甚至强拆，必然造成人力、财力和物质资源的浪费以及环境污染的隐患。如此“拆违”往往是两败俱伤，其所维护的公共利益未必足以抵偿由此带来的资源浪费。

       如果“违章建筑”并没有侵害安全等迫切的公共利益（譬如占据了泄洪道），更合理的做法很可能不是一拆了之，而是采取资源浪费最小的处理方式。对于深圳“海上皇宫”，就曾有人建议就地利用、对外开放，将这座私人豪华娱乐场所转变为公共旅游设施（见周明华：“强拆‘海上皇宫’不如就地利用”，《羊城晚报》2010年1月18日）。如果“海上皇宫”占据了航道，可以将其转移到不妨碍安全航行的地点；在此前提下，哪怕将其充公也比强拆更合理。既如此，当地政府又何必“依法”坚持此等损人而不利任何人的措施？

       因此，深圳“海上皇宫”为什么违章？违什么“章”？这个“章”本身是否合法或符合地方公共利益？即便符合，是否存在资源浪费更小的变通措施？所有这些问题都不是一个“拆”字就能解决的。更重要的是，鉴于各地“违章建筑”认定的任意性和破坏性，现在是全面反思中国城乡规划和建构公民参与制度的时候了。

 

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